3.1. El cambio climático, las cumbres del clima y los acuerdos internacionales

El fenómeno del cambio climático.

El cambio climático es uno de los principales problemas ambientales al que debe enfrentarse la humanidad, con significativas y crecientes repercusiones sociales y económicas. El origen del cambio climático se encuentra en la emisión masiva a la atmósfera de los denominados gases de efecto invernadero (GEI). El Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático de la ONU estima que es muy probable que la principal causa de las variaciones climáticas observadas en las últimas décadas sea las emisiones antropogénicas (es decir, causadas por las actividades humanas) [78] (ver Insostenibilidad del sistema energético y vías de solución).

Se caracteriza por ser un problema de carácter global, exponencial y persistente. Es global porque más allá de los primeros impactos ambientales que afectaban sólo a áreas locales o regionales, el cambio climático afecta a todo el planeta (Tabla 3‑1). El carácter exponencial hace referencia a la rapidez con la que se está produciendo y desarrollando, en concordancia con la intensidad de las actividades humanas y las emisiones que producen. Finalmente, se trata de un hecho persistente debido a que, aún poniendo remedio al problema hoy, los GEI tardarían muchas décadas en desaparecer de la atmósfera.

Tabla 3-1. Impactos esperados del cambio climático.
Fuente: Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático [79] y elaboración propia.

Efecto invernadero Se denomina efecto invernadero a la absorción por la atmósfera terrestre de las radiaciones infrarrojas emitidas por la superficie de la Tierra al calentarse por la radiación solar, impidiendo que se escape el calor al espacio exterior, aumentando, por tanto, la temperatura media del planeta. Es decir, se evita que el calor del sol recibido en la Tierra vuelva al espacio, produciendo a escala planetaria un efecto similar al observado en un invernadero.

La tipología de GEIs y su contribución al calentamiento global se resumen en la Figura 3‑1.

Figura 3‑1. Los gases de efecto invernadero y las fuentes de contaminación que contribuyen al calentamiento global.
Fuente: UNFCCC (United Nations Framework Convention on Climate Change) y elaboración propia.

Cumbres del Clima (COPs): ¿qué son y qué función tienen?

Las Cumbres del Clima o Conference of the Parties (COPs), como también se les conoce en inglés, son un formato de eventos internacionales en el que se invita a los líderes de diferentes países, con el propósito de debatir en torno a los desafíos del cambio climático.
Estas cumbres se empezaron a realizar con la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, en 1992 en Río de Janeiro, y desde entonces se realizan de forma anual en diferentes lugares del mundo. Aunque no fue hasta el 2015, en la conferencia de París, cuando casi 200 países acordaron en conjunto un modelo de desarrollo de bajas emisiones.
La idea es negociar acuerdos, tomar decisiones y establecer compromisos concretos sobre la reducción de los gases de efecto invernadero (GEI), y mitigar el impacto que este problema tiene sobre todo el planeta. Estas conferencias son una plataforma de cooperación internacional desde la que se lucha contra el cambio climático, y representan una ventana de esperanza en la lucha global por un futuro más sostenible.

La COP 28 – Dubai 2023. La próxima Cumbre del Clima se llevará a cabo desde el 30 de noviembre hasta el 12 de diciembre de 2023 en Dubai. Será la COP28, y en ella se seguirán tratando algunos de los temas de las COPs anteriores en torno al cambio climático y la reducción de la emisión de gases de efecto invernadero. En concreto, se abordarán principalmente los siguientes temas:

• Acelerar la transición energética y reducir las emisiones
• Cumplir con las promesas hechas en las anteriores cumbres con respecto a la financiación climática.
• Colocar en el centro de la acción climática a la naturaleza, los medios de vida y las vidas.
• Aumentar la participación de los jóvenes.

Protocolo de Kioto. Debido a los efectos del cambio climático, durante el último tercio del siglo XX se tomó conciencia a nivel internacional del peligro que suponía y de la necesidad de adoptar medidas para evitar el calentamiento del planeta. En 1988 se creó el Grupo Intergubernamental sobre el Cambio Climático (IPCC). Dos años después, este grupo publicó su primera evaluación basada en estudios de 400 científicos donde se advertía a la comunidad internacional de un problema real que estaba modificando las condiciones de nuestro planeta, en él se apuntaba la necesidad de reducir las emisiones GEI entre un 60-80% respecto de los niveles de 1990. Gracias a este organismo, los gobiernos pusieron en marcha la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, punto de partida del conocido como Protocolo de Kioto.

El Protocolo de Kioto, basándose en los principios de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, es el acuerdo por el que en 1997 los países industrializados se comprometían a reducir sus emisiones de GEI

El Protocolo de Kioto entró en vigor en 2005, adoptando finalmente los países industrializados el compromiso de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en un 5,2% antes de 2012 respecto a los niveles de 1990. Los países menos desarrollados se comprometían, en principio, únicamente a realizar un inventario de todas sus emisiones de GEI.

Los países adheridos al Protocolo de Kioto se comprometieron a alcanzar diferentes objetivos, en algunos casos de reducción (como es el caso de Japón del 6%), en otros de estabilización (como es el caso de Rusia) o de incremento limitado (Australia). La UE, en conjunto, se comprometió a reducir las emisiones en un 8% para el 2012. El reparto entre los Estados miembro de la UE se basó en criterios como el PIB y la población de cada Estado miembro, quedando España comprometida a no aumentar sus emisiones por encima del 15% respecto de los niveles de 1990 (Figura 3‑2).

La solidez de este pacto se vio mermada debido a la retirada de Estados Unidos de los países firmantes. En 2001, tras haber firmado en un primer momento, EEUU argumentó no estar de acuerdo con ciertas condiciones del Protocolo de Kioto acerca de las emisiones de países en desarrollo, y dejó el tratado sin el mayor emisor de GEI del mundo, lo cual comprometió seriamente la confianza en el pacto.

Un país, que tenga dificultades para cumplir con el objetivo de emisiones a través de actuaciones propias, puede recurrir a los mecanismos de flexibilidad incluidos en el Protocolo de Kioto. Estos mecanismos son los siguientes:

• Comercio de derechos de emisión. Un derecho de emisión es una licencia que se obtiene para poder emitir una tonelada de CO2. Los países industrializados, incluidos en el Anexo I del Protocolo de Kioto [80], reparten derechos de emisión entre los sectores y empresas afectados por las emisiones de CO2 según sus objetivos de reducción de emisiones (ver El esquema “cap and trade” en Europa y los incentivos a reducir emisiones). El comercio de derechos de emisión es el mecanismo por el cual los agentes afectados pueden comprar y vender derechos de emisión con la finalidad de cumplir sus compromisos de emisiones en el periodo estipulado. Puede realizarse a nivel doméstico o a nivel regional (conjunto de países participantes en el Protocolo de Kioto).

• Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL). Permite obtener reducciones certificadas de emisiones (RCE), equivalentes a obtener derechos de emisión, a cambio de realizar inversiones en proyectos que rebajen el nivel de emisiones en países en vías de desarrollo. Estos proyectos pueden ser inversiones en tecnologías limpias o en sumideros (bosques y tierras de cultivo que absorben el CO2). La adquisición de RCE, al igual que de derechos de emisión, permiten cumplir el objetivo de reducción de emisiones [81].

• Acción conjunta (AC). Este mecanismo es similar al anterior. Permite a un país industrializado invertir en otro país también industrializado en la ejecución de un proyecto encaminado a reducir las emisiones de GEI o a incrementar la absorción por los sumideros. Las certificaciones obtenidas a través de inversiones en proyectos de Acción Conjunta, denominadas unidades de reducción de emisiones (URE), también permiten cumplir con los compromisos de emisiones como si de un derecho de emisión de CO2 se tratase.

• Fondo de adaptación. El objetivo del Protocolo de Kioto, al igual que el de la Convención de Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, es ayudar a los países a adaptarse a los efectos del cambio climático. Por tanto, se busca ayudar a los países en la creación de modelos que ayuden a aumentar la recuperación tras posibles impactos derivados del cambio climático. Buscando este fin, se estableció un fondo de adaptación en el Protocolo de Kioto que buscaba financiar proyectos o programas de esta índole a los países firmantes, haciendo uso de los ingresos resultantes de las actividades del Mecanismo para un Desarrollo Limpio y de otros ingresos generados.

El acuerdo de Copenhague (COP 15) y las negociaciones sobre cambio climático. Acuerdos internacionales.

La vigencia del Protocolo de Kioto finalizó en 2012, por lo que desde la 13ª Conferencia de las Partes (COP 13) de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático celebrada en Bali en 2007, se ha estado trabajando para alcanzar un acuerdo internacional que fijara un marco que lo sustituyera. Utilizando la hoja de ruta fijada en Bali, se negoció intensamente durante dos años con el objetivo de alcanzar en diciembre de 2009, en la decimoquinta (COP 15) celebrada en Copenhague, un ambicioso acuerdo internacional de lucha contra el cambio climático. A pesar de las altísimas expectativas generadas, el documento que surgió de la reunión de alto nivel no recibió una valoración muy positiva, ya que no permitió alcanzar un acuerdo legalmente vinculante de reducción de emisiones para después de los objetivos establecidos para 2012 [82] (Figura 3‑3).

Figura 3‑3. Cumbres de las Naciones Unidas sobre el cambio climático. 
Fuente: Naciones Unidas y elaboración propia.

Entre los aspectos positivos del Acuerdo de Copenhague destaca el reconocimiento de la necesidad de limitar el incremento en la temperatura global a 2o C y de alcanzar un techo de emisiones global y por países lo antes posible. Se estableció la necesidad de estas fuertes reducciones de las emisiones mundiales basándose en el Cuarto Informe de Evaluación del IPCC. Aun así, actualmente las reducciones están lejos de este objetivo, el tope por el que los científicos dan una probabilidad razonable de evitar los peores impactos del cambio climático.

Además, cabe destacar que se suscribieron al Acuerdo gran parte de los países, representando el 80% de las emisiones de gases de efecto invernadero globales, y que los países en vías de desarrollo adoptaron un papel activo en las negociaciones adquiriendo compromisos, aunque modestos, en la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero.

Una de las mayores contribuciones del Acuerdo de Copenhague se enmarca en el ámbito de la financiación, con el compromiso de los países desarrollados de proveer recursos por valor de 30 mil M$ en el periodo 2010-2012 para financiar actuaciones de adaptación y mitigación del cambio climático en países en vías de desarrollo. También se comprometieron a movilizar conjuntamente 100 mil M$ anuales en 2020 con el objetivo de satisfacer las necesidades de los países en vías de desarrollo, especialmente los menos desarrollados. Para movilizar la financiación prometida, se acordó la creación de un grupo de trabajo en Naciones Unidas para estudiar posibles fuentes de ingresos.

A pesar de estos elementos positivos, el Acuerdo de Copenhague adoleció de importantes debilidades. Los principales países en desarrollo, como China o India, no aceptaron medición, información y verificación de sus emisiones por terceros. Tampoco se detallaron los instrumentos para repartir y poner a disposición de los países en desarrollo la financiación comprometida. Sin embargo, la más destacable fue la falta de objetivos cuantitativos vinculantes jurídicamente, lo que se introduce como un elemento negativo de cara a la realización de las inversiones en el ámbito de la mitigación del cambio climático (energías renovables, nuclear, etc.), ya que no se ofrecen señales claras a las empresas sobre el compromiso global en esta materia.

El Acuerdo de Copenhague fijó enero de 2010 como fecha límite para que los países que se adhirieron enviaran sus objetivos de reducción de emisiones a la Convención Marco de Naciones sobre el Cambio Climático. Algunos de los principales objetivos que se anunciaron se resumen en la Tabla 3‑2.

Tabla 3‑2. Principales objetivos notificados por países que han participado en el Acuerdo de Copenhague. 
Fuente: Elaboración propia a partir del Acuerdo de Copenhague.

Otra faceta destacable del Acuerdo de Copenhague fue el hecho de que el acuerdo político se alcanzó entre líderes mundiales clave (Estados Unidos, China, India, Brasil y Sudáfrica, especialmente los dos primeros) con una disminución del liderazgo de la Unión Europea. Asimismo, se cuestionó la capacidad de la Convención Marco de Naciones Unidas para el Cambio Climático para liderar un proceso de negociaciones de esta magnitud, debido al elevado número de participantes e intereses de los agentes.

Tras el Acuerdo de Copenhague se sucedieron diversas reuniones más. Primero fue en Cancún en diciembre de 2010, donde se buscaba reactivar el pacto de reducción de emisiones de GEI. Se determinaron objetivos para seguir avanzando en esta dirección, pero también incluyó propuestas mucho más comprensivas con los países en desarrollo. Abarcó temas financieros y tecnológicos para ayudar a la creación de la capacidad de adaptación al cambio climático de estos países, y para adoptar vías sostenibles para las economías de bajas emisiones que también podrían resistir los impactos negativos del cambio climático.

En 2011 la reunión tuvo lugar en Durban, Sudáfrica. Las conclusiones que se obtuvieron entonces fueron más encaminadas a determinar un plan de actuación para los próximos años. Se firmó el compromiso de extender el Protocolo de Kioto, la creación de nuevas plataformas de negociación a fin de determinar reglamentaciones que promovieran acciones concretas encaminadas a frenar el Cambio Climático y la revisión global del problema, verificando datos científicos con la intención de reafirmar los objetivos de no superar los 2ºC y que la acción colectiva es el mejor camino para lograr el fin buscado.

A finales de 2012 en Doha, Catar, se llevó a cabo la COP18. Se acordó retrasar hasta 2015 la propuesta de un calendario para la creación definitiva de un acuerdo global en torno al Cambio Climático, que se pondría en marcha en 2020. Se enfatizó en la idea de promover la ambición para resolver el problema de las emisiones y para ayudar a los países más desfavorecidos a cumplir con los objetivos. También se hicieron progresos en el establecimiento de ayudas tecnológicas y financieras para inversiones en energías limpias y de crecimiento sostenible en los países de desarrollo, donde más complicado tienen cumplir los objetivos. Aun así, el problema de fijar acuerdos sigue presente. 

Los países más desarrollados no quieren tomar medidas que afecten a sus economías y los menos desarrollados no quieren dejar a un lado la producción de energías con carbón u otros combustibles altamente contaminantes. Además, la situación actual respecto a los derechos de emisiones de CO2 es diferente a la que se presumía por la irrupción de nuevas energías y la crisis económica que ha reducido las emisiones del sector industrial. El precio ha caído y ya no es tan rentable reducir las emisiones: actualmente la cotización de los derechos de emisión de CO2 en el mercado europeo está en torno a los 5 €/t.

Estas tres últimas conferencias no han sido determinantes, con acuerdos flexibles y sin la aparente solidez necesaria. Han consistido en reafirmar las intenciones respecto a los objetivos a seguir, reafirmando la idea de no superar los 2ºC de aumento de temperatura global e intentar favorecer a los países menos favorecidos. Cada vez más países se caen de los compromisos, como Canadá, Japón y Rusia, que abandonaron en la última convención en Doha.

Entre el 11 y el 23 de noviembre de 2013 tuvo lugar la Cumbre del Clima de Varsovia (COP 19/CMP9), entre los resultados de esta cumbre destaca un borrador del acuerdo universal sobre el que se trabajó en la Cumbre de París de 2015 (COP21). Dentro de este proceso, los países tienen de plazo hasta el primer trimestre de 2015 para presentar las contribuciones que estaban dispuestos a hacer en materia de mitigación del cambio climático.

En la COP de Varsovia también se creó el “Mecanismo Internacional de Varsovia”, que sirve para atender las necesidades urgentes de asistencia (asesoramiento y apoyo financiero) ante los impactos del cambio climático y se asumió el compromiso por parte de los países desarrollados de preparar presentaciones bianuales de sus estrategias para conseguir incrementar la financiación entre 2014 y 2020.

Entre el 1 y el 12 de diciembre de 2014 tuvo lugar en Lima la Cumbre de Perú (COP-20) con el objetivo de realizar un acuerdo provisional mundial para reducir las emisiones de Gases Efecto Invernadero (GEI) y que los países deberían sellar en el Acuerdo de París.

Entre el 30 de noviembre y 12 de diciembre de 2015 tuvo lugar en París la Cumbre del Clima de París (COP 21) así como la undécima sesión de la Conferencia de las Partes en calidad de reunión de las Partes del Protocolo de Kioto (COP-MOP11). La COP 21 finalizó con la adopción del Acuerdo de París, que establece el marco global de lucha contra el cambio climático a partir de 2020 promoviendo una transición hacia una economía baja en emisiones y resiliente al cambio climático.

La COP 22, que tuvo lugar en entre el 7 y el 18 de noviembre de 2016 en Marrakech, concluyó siendo muy exitosa pues en ella se discutieron los pasos necesarios para llevar a cabo la implementación de lo aprobado en la Cumbre de París.

La COP 23, que tuvo lugar entre el 6 y el 17 de noviembre de 2017 en Bonn, Alemania, supusoondrá la oportunidad para avanzar hacia el cumplimiento de los objetivos globales sobre cambio climático tratados en el Acuerdo de París.

La COP 25 tuvo lugar en Madrid en 2019 En esta cumbre se discutió la importancia que tenía que los grandes emisores de gases de efecto invernadero, como EEUU, India, China y Japón, entre otros, cumplieran lo establecido en El Acuerdo de París. Fue la cumbre con mayor participación civil y la que más tiempo duró.

En la COP25 también se popularizó la activista sueca Greta Thunberg, quien se convirtió en la cara visible de las personas y activistas que se preocupan por el cambio climático. Como resultado de la cumbre, se firmó una declaración llamada El Acuerdo de Madrid, que hacía un llamado a todos los países a aumentar su lucha en contra del cambio climático.

El Acuerdo de París. El Acuerdo de París, adoptado en la XXI Conferencia Internacional sobre Cambio Climático (COP 21) en diciembre de 2015, ha supuesto un hito histórico en la lucha contra el cambio climático, fruto de años de negociación internacional.

El cambio climático es un fenómeno mundial, tanto por sus causas como por sus efectos, que requiere de una acción decida e inmediata de todos los países. Durante décadas, se han hecho esfuerzos encaminados a combatir esta amenaza.

El Protocolo de Kioto, adoptado en 1997, fue el primer acuerdo vinculante sobre la lucha contra el cambio climático, en el que se establecieron objetivos jurídicamente vinculantes de reducción de emisiones. En él, 37 países industrializados adoptaron el compromiso de reducir, antes de 2012, las emisiones de gases de efecto invernadero en un 5,2% respecto a los niveles de 1990. Los países en desarrollo, por su parte, realizarían un inventario de todas sus emisiones de GEI. Sin embargo, en el último momento, EEUU decidió no ratificar el acuerdo, debilitando la confianza en el pacto.

En los últimos años se han intensificado las negociaciones internacionales para avanzar en un nuevo acuerdo global. En 2009, en Copenhague, los gobiernos se pusieron de acuerdo en la necesidad de limitar el calentamiento global en 2ºC respecto a los niveles preindustriales, si bien no se concretó un acuerdo global para el periodo post-Kioto. Dos años después, en la COP de Durban, se constituyó el grupo de trabajo encargado de desarrollar el texto del acuerdo global (Plataforma de Durban); que sirvió de base del finalmente firmado en la cumbre de París.

Así, en la XXI Conferencia Internacional sobre Cambio Climático (COP 21) que se celebró en diciembre de 2015 en París, los 195 países de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) adoptaron el “Acuerdo de París”.

Este Acuerdo establece el objetivo de mantener la temperatura media mundial en este siglo «muy por debajo» de 2ºC respecto a niveles preindustriales, comprometiéndose a realizar todos los esfuerzos necesarios para limitar ese aumento a los 1,5ºC. Las principales características del Acuerdo de París son las siguientes:

• Objetivo de incremento de la temperatura: El pacto establece el objetivo vinculante de limitar el aumento de la temperatura media mundial muy por debajo de 2°C con respecto a los niveles preindustriales y proseguir los esfuerzos para limitar ese incremento a 1,5°C.

• Objetivo de emisiones netas: Los países se comprometen a que las emisiones alcancen su pico tan pronto como sea posible y que se reduzcan de manera significativa una vez se alcance este máximo. Así, se acuerda la necesidad de conseguir un equilibrio entre las emisiones y las absorciones de gases de efecto invernadero en la segunda mitad de siglo (emisiones netas igual a cero).

• Capacidad de adaptación: Los países desarrollados y “otros países” se comprometen a aumentar la capacidad de adaptación, fortalecer la resiliencia y reducir la vulnerabilidad al cambio climático. Para ello, se reconoce la importancia del apoyo y la cooperación internacional en materia de adaptación, en especial, para los países en desarrollo más vulnerables.

• Financiación: Se movilizarán 100.000 millones de dólares anuales desde 2020, revisables al alza a partir de 2025 para luchar contra el cambio climático. Si bien se reconoce el liderazgo de los países desarrollados a la hora de conseguir esta financiación, se amplía el listado de posibles contribuyentes a países en desarrollo. Además, se destaca la importancia de la movilización de todo tipo de procedencia de los recursos financieros, más allá de la pública.

• Transparencia y revisión de los compromisos: Los países tienen la obligación de preparar y comunicar cada cinco años las Contribuciones Nacionales (NDCs) que se incluirán en un registro público de las Naciones Unidas (ONU), y las Partes revisarán al alza sus compromisos de reducción. Este proceso de revisión debería permitir alinear la previsión de incremento de la temperatura media según los compromisos nacionales actualmente comunicados (2,7 ºC) con el objetivo de 2º.

El periodo para firmar el Acuerdo dio comienzo de manera oficial en la ceremonia celebrada en la Sede de las Naciones Unidas en Nueva York el 22 de abril de 2016, en la que 175 Partes (174 países y la Unión Europea) decidieron suscribirlo. El próximo paso para su entrada en vigor es su ratificación a nivel nacional, siendo necesario que al menos 55 Partes que representen el 55% de las emisiones mundiales, depositen sus instrumentos de ratificación, aceptación, aprobación o adhesión ante el Secretario General de la ONU.

Siguiendo el proceso marcado, el Acuerdo de París entró en vigor el 4 de noviembre, 30 días después de que 87 Partes, que representan más del 60% de las emisiones globales, ratificaran dicho acuerdo. (Ver Figura 3-4). A día de hoy, 146 países han ratificado el acuerdo y firmado por otros 48.

Figura 3‑4. Número de partes que han ratificado el Acuerdo de París y el porcentaje de emisiones que representan en 2016. 
Fuente: Elaboración propia.

La ratificación tiene una serie de implicaciones relevantes como la entrada en funcionamiento del órgano de gobierno del Acuerdo conocido como CMA (Conferencia de las Partes del Acuerdo de París) a partir de la convención COP 22 que se celebró en Marrakech del 7 al 18 de noviembre. Además las contribuciones previstas a nivel nacional (INDC, por sus siglas en inglés), dejan de ser “previstas” y se transforman en contribuciones determinadas a nivel nacional (NDC), siendo éstas solo revisables al alza.

Entre las 87 Partes que han ratificado el Acuerdo durante el año 2016, entre las cuales se encuentra España que firmó nueves meses después de la ceremonia celebrada en Nueva York, se encuentran tanto grandes como pequeños países emisores, en diferentes niveles de desarrollo industrial. Cabe destacar la ratificación del Acuerdo por parte de China que se fijó como objetivo reducir las emisiones de carbono por unidad de PIB en un 60 – 65% frente a niveles de 2005.

Por otro lado la Unión Europea (que supone el 12% de las emisiones mundiales, pero al haber ratificado nacionalmente solamente 7 Estados miembro, contabiliza por 4,57% de las emisiones globales) ha ratificado el Acuerdo presentando como objetivo reducir las emisiones de GEI en un 40% para 2030 en comparación con los niveles de 1990.

La Unión Europea y la lucha global contra el cambio climático. En el Consejo Europeo de marzo de 2007, se constituyó como un avance respecto a los compromisos asumidos por la UE en el Protocolo de Kioto, fijando el objetivo unilateral de reducir sus emisiones en un 20% en 2020 respecto a las de 1990 [83]. 

Este objetivo global de reducción de emisiones se divide entre los sectores sometidos al comercio de emisiones (sectores industriales y energéticos), que deberán reducir sus emisiones en un 21% a nivel europeo en 2020 frente a las de 2005, y los sectores difusos (principalmente residencial y transporte), con un objetivo global de reducción del 10% para la UE frente a 2005, repartido por países teniendo en cuenta consideraciones de renta (Figura 3‑5).

Para alcanzar el objetivo de reducción de emisiones en los sectores industriales, juega un papel básico la Directiva de Comercio de Derechos de Emisión (Directiva 2009/29/CE [84], de 23 de abril de 2009, por la que se modifica la Directiva 2003/87/CE [85]para perfeccionar y ampliar el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero), que introduce un techo europeo de emisiones y una asignación de derechos de emisión con normas comunes en toda Europa. En el nuevo esquema, la subasta de derechos, se constituye como la metodología básica de asignación en sector eléctrico, estableciéndose excepciones atendiendo a determinadas particularidades que afectan principalmente a los países del Este (ver El esquema “cap and trade” en Europa y los incentivos a reducir emisiones).

Los objetivos de reducción de emisiones en los sectores no sometidos a la Directiva de Comercio de Derechos de Emisión (también denominados sectores difusos) vienen fijados en la Decisión sobre el reparto del esfuerzo de reducción entre Estados miembro del 23 de abril de 2009 (Decisión 406/2009/CE [86] sobre el esfuerzo de los Estados miembro para reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero a fin de cumplir los compromisos adquiridos por la Comunidad hasta 2020).

El reparto de los esfuerzos de reducción de emisiones entre los Estados se han establecido en base al principio de solidaridad económica, teniendo en cuenta su posición relativa en términos de PIB per cápita. Aquellos que actualmente tienen un PIB per cápita relativamente bajo y, por lo tanto, mayores expectativas de crecimiento del PIB, quedan autorizados para aumentar sus emisiones de GEI en comparación con 2005. Los Estados miembro cuyo PIB per cápita es relativamente elevado deberán reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero en comparación con 2005.

En el caso español, el objetivo de reducción de emisiones del 10%, a pesar de haberse visto mitigado por el establecimiento de 2005 como año base [87], es muy exigente y requerirá actuaciones y medidas en todos los sectores, con especial hincapié en transporte y edificación. No obstante, la evolución de la economía española hasta el horizonte 2020 también será un factor importante a la hora de considerar los esfuerzos necesarios para alcanzar el objetivo planteado (Tabla 3‑3)

Tabla 3-3. Límites de emisiones de gases de efecto invernadero de los Estados miembro en los sectores no sometidos a la Directiva de Comercio de Derechos de Emisión.
Fuente: Directiva de Comercio de Derechos de Emisión (Directiva de 2009/29/CE) 

Además, con la vista puesta en la descarbonización del sector energético, los objetivos a alcanzar para el año 2030 quedaron fijados en el Paquete de Energía Limpia para todos los Europeos publicado por la Comisión Europea a finales de noviembre del 2016. Los objetivos que persigue este paquete para el año 2030 son fundamentalmente tres:

• Reducir las emisiones de GEI en un 40% con respecto al año 1990

• Elevar la cuota de renovables hasta un 27%

• Mejorar en un 30% la eficiencia energética

El futuro de los acuerdos internacionales. La Unión Europea ya ha empezado a trabajar proponiendo la Hoja de Ruta de la Energía para 2050 [88] (Energy Roadmap 2050), considerada como una base para avanzar hacia un modelo energético sostenible. En ella, Europa pretende reducir los niveles de emisiones en un 80-95% respecto de 1990. Es un objetivo muy ambicioso, el cual busca la reducción casi total de emisiones a la vez que pretende asegurar la seguridad de suministro y la competitividad del sector eléctrico. Sin embargo, dada la situación actual y la tendencia observada, es muy difícil que se cumpla este objetivo, aunque es cierto que quedan muchos años para tomar medidas que lo posibiliten.

En esta hoja de ruta, se advierte la necesidad de que se fijen estrategias concretas para después del año 2020, ya que de otra manera y en caso de que se comenzaran a frenar las inversiones, los objetivos de reducción y descarbonización se tornarían imposibles. Además las soluciones para frenar las emisiones no son inmediatas y necesitan muchos años de preparación y para que comiencen a dar sus frutos, por lo que si se retrasa la toma de decisiones, el cumplimiento del objetivo peligraría considerablemente.

La Hoja de Ruta de la energía para 2050 (Energy Roadmap 2050) no puede predecir la situación futura a tan largo plazo, pero sí se han modelizado hipótesis de posibles escenarios que se podrán encontrar en esa fecha dependiendo de las medidas que hoy acometamos. Todas las hipótesis parten de un cambio radical en la política ambiental, dando prioridad a la descarbonización, y todos recogen cambios en el precio del CO2, de la tecnología y de las redes, tal como asegura el documento. Según la Hoja de Ruta, la intención no es la de ofrecer distintas soluciones, sino mostrar las oportunidades de cambio, los impactos que tendrían y posibilidades de modernización del sistema.

Este documento resalta también la importancia de que todos los Estados miembro lleguen a un consenso por el cual determinen unas reglas claras junto con el desarrollo de un marco de neutralidad tecnológica europea a largo plazo y que haya un compromiso que pueda hacer desaparecer las posibles incertidumbres que ahuyentan las inversiones en el sector. 

Por otra parte, más general que la Hoja de Ruta de la Energía para 2050, se ha elaborado la Hoja de Ruta para una Economía Baja en Carbono [89], la cual establece los elementos clave para conseguir el objetivo de que toda la economía europea pueda ser hipocarbónica en el año 2050, y cuáles son las pautas para conseguir llegar a ese objetivo. Este documento se centra en las inversiones en energía, transporte e industria y en el fomento de la eficiencia energética en estos sectores. Sus conclusiones dictan que para 2030 la reducción de las emisiones debería ser del 40% en caso de querer cumplir con el objetivo de una reducción del 80% en 2050, siempre teniendo de referencia las emisiones de 1990.

La Hoja de Ruta para una economía Baja en Carbono, fue elaborada como punto de partida en el desarrollo de otros planes con el mismo objetivo como, por ejemplo, la Hoja de Ruta de la Energía para 2050 o el Libro Blanco del Transporte.