3.4. La vigente directiva de eficiencia energética, Directiva 2012/27/UE
El 25 de octubre de 2012 se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (DOUE) la Directiva de eficiencia energética [23] 2012/27/UE que deroga las directivas 2004/8/CE y 2006/32/CE y modifica las directivas 2009/125/CE y 2010/30/EU.
La negociación europea para aprobar esta Directiva fue muy compleja por la divergencia de posiciones entre Estados miembros y las fuertes presiones recibidas desde distintos sectores de la economía. De ahí, que para alcanzar un acuerdo se optara por una redacción generalista y un enfoque abierto en el que gran parte de las medidas incluidas ofrecen diversas alternativas a la hora de la trasposición.
La Directiva de eficiencia energética plantea una serie de objetivos globales y, a nivel sectorial, unos instrumentos regulatorios y propuestas de financiación, así como un marco conceptual de seguimiento y supervisión.
Objetivos de ahorro y eficiencia energética. La Directiva no establece objetivos de ahorro energético o mejora de la eficiencia energética por Estado miembro. Se fija como objetivo global alcanzar un ahorro del 20% del consumo de energía primaria en la UE en 2020 sobre la proyección que existía para ese año realizada en 2007, lo que supone que el consumo de energía primaria en la UE no deberá superar en 2020 los 1.474 Mtep (1.078 Mtep de energía final).
Partiendo de este objetivo global establecido para la UE, el documento establece que cada Estado miembro fijará un objetivo de eficiencia energética orientativo basado en el consumo de energía (primaria o final) o bien en la intensidad energética.
El artículo 7 impone a los Estados la obligación de desarrollar un sistema de obligaciones de eficiencia energética a suministradores de energía, marcándoles un objetivo de ahorro anual (para el periodo contemplado entre 2014-2020) equivalente al 1,5% de las ventas anuales de energía de todos los distribuidores o empresas minoristas de energía, en volumen, como promedio de los tres últimos años previos al 1 de enero de 2013. Algunas cuestiones sobre este objetivo:
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Los sujetos obligados a cumplir este objetivo podrían ser distribuidores o comercializadores o ambos.
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No se concreta sobre los sectores energéticos que serán utilizados como base para el cálculo del objetivo, ofreciéndose la posibilidad de excluir el sector transporte.
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El objetivo supone un ahorro nuevo cada año, equivalente al 1,5% de las ventas de los tres años previos al 1 de enero de 2013.
Aunque la Directiva ofrece elementos de flexibilidad para facilitar el cumplimiento de los objetivos, esta flexibilidad está limitada al 25% del objetivo. Es decir, el importe de ahorros conseguidos con estos instrumentos de flexibilidad no podrá ser superior al 25% del objetivo establecido.
Algunos de los principales elementos de flexibilidad se enumeran a continuación:
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Flexibilidad en la senda de objetivos: 1% (2014 y 2015); 1,25% (2016); 1,5% (2018, 2019, 2020).
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Exclusión de ventas a sectores sometidos al Sistema Europeo de Comercio de Derechos de Emisión.
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Posibilidad de contabilizar ahorros provenientes de medidas puestas en marcha desde enero de 2009 (con efecto en 2020).
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Contabilización de ahorros de energía por cogeneración, tarifas, smart meters, etc.
En principio, la propuesta europea enumera pero no obliga a incluir una serie de elementos que, sin embargo, son comúnmente utilizados en los países que tienen este tipo de marcos (a excepción del último). Estos elementos serían:
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Banking/borrowing de ahorros (durante 3 ó 4 años).
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Introducción de una obligación de actuaciones sobre hogares bajo “pobreza energética”.
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Incorporación del sector transporte. Se deja abierta la posibilidad a que la energía suministrada en el sector transporte también esté sujeta a estos objetivos.
Además la Directiva otorga al estado miembro la libertad para no instaurar un sistema de obligaciones sobre suministradores si consigue un ahorro equivalente con medidas regulatorias o de política energética y fiscal como las siguientes:
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Impuestos sobre energía o CO2.
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Incentivos fiscales o financieros.
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Acuerdos voluntarios.
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Estándares y normas (que no sean obligatorios previamente).
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Etiquetado.
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Medidas de educación y sensibilización.
A las alternativas enumeradas en el punto anterior se une la posibilidad de creación del llamado Fondo Nacional de Eficiencia Energética que permite al Estado miembro cumplir con un ahorro equivalente al objetivo del 1,5% que tendría un sistema de obligaciones sobre suministradores, simplemente creando un fondo al que contribuirían económicamente las partes obligadas. Es decir:
“6. Los Estados miembros podrán estipular que las partes obligadas puedan cumplir las obligaciones previstas en el artículo 7, apartado 1, contribuyendo anualmente a un Fondo nacional de eficiencia energética en una cuantía equivalente a las inversiones que exija el cumplimiento de dichas obligaciones.”
En definitiva, si bien la Directiva define para los Estados miembros obligaciones de eficiencia energética a nivel de suministrador, el sistema de obligaciones de eficiencia energética puede ser sustituido parcial o totalmente por un marco regulatorio que implique ahorros equivalentes o por un Fondo al que contribuyan los agentes sujetos a objetivos.
De esta forma, el siguiente diagrama resume los posibles marcos regulatorios que podrían derivarse de la trasposición de la Directiva (no se incluye la posibilidad de combinar las 3 posibles herramientas de política energética: objetivos + marco regulatorio + Fondo):
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Figura 3‑1. Posibles marcos regulatorios de eficiencia energética. |
Papel del sector público. El sector público es una de las prioridades de ahorro para la Directiva. Por ello, fija como objetivo explícito de ahorro para el sector público de cada Estado la obligación de reformar cada año el 3% de la superficie de los edificios de la Administración central para incrementar su eficiencia energética:
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La obligación se establece sobre edificios mayores de 500 m2;
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Se eximen del cumplimiento de este objetivo los edificios con valor histórico o en entornos ambientales; defensa nacional, religiosos, etc.).
Al igual que ocurre con los objetivos sobre suministradores, la Administración también podría cumplir éste objetivo realizando aportaciones económicas a un Fondo de eficiencia energética.
Planes Nacionales de Acción de Eficiencia Energética. A más tardar el 30 de abril de 2014, los Estados miembros deberán presentar a la Comisión Europea un Plan de Acción de eficiencia energética en el que se detallarán objetivos nacionales de eficiencia energética y medidas encaminadas a su cumplimiento.
Otras Medidas. En la Tabla 3‑3 se representan otras medidas recogidas en la Directiva de Eficiencia Energética.
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Real Decreto-ley 8/2004. En julio de 2014, el Gobierno publicó el Real Decreto-ley 8/2004[24] con el objetivo de estructurar un conjunto de mecanismos que permiten el cumplimiento de los objetivos de ahorro energético estalecidos en la nueva directiva de eficiencia energética, estando las empresas obligadas a realizar aportaciones monetarias al Fondo Nacional de Eficiencia Energética o a desarrollar proyectos de eficiencia por cuenta propia. Entre las medidas aprobadas destacan:
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Creación del Fondo Nacional de Eficiencia Energética que canaliza los recursos necesarios para financiar las iniciativas nacionales de eficiencia energética. Este fondo estará dotado de las i) aportaciones de los sujetos obligados, ii) aportaciones de fondos FEDER, iii) otras aportaciones que se consignen en los Presupuestos Generales del Estado y iv) otros recursos específicos.
Los sujetos obligados son las comercializadoras de electricidad y gas, los operadores de productos petrolíferos y de gases licuados de petróleo al por mayor.
El encargado de gestionar el FNEE es el Instituto de Diversificación y Ahorro de Energía (IDAE). En 2017 se continuarán otorgando ayudas con cargo al FNEE a proyectos que podrán además contar con financiación de los fondos FEDER. Para segmentar y distribuir las cantidades asociadas a cada uno de los proyectos, se distinguen cuatro líneas de ayuda a las que este año 2017 se ha destinado un importe conjunto superior a los 200 millones de euros:
– La primera línea se refiere a todo lo que es alumbrado exterior municipal.
– La segunda línea es un programa de ayudas para actuaciones de eficiencia energética en PYME y Gran Empresa del sector Industrial.
– La tercera línea es para el cambio modal del transporte y uso más eficiente de los modos de transporte.
– La cuarta línea es para la rehabilitación energética de edificios existentes PAREER II.
- Creación de los Certificados de Ahorro Energético (CAEs) que permiten avalar el cumplimiento de determinados objetivos de eficiencia energética y una vez en marcha, permitirá progresivamente a las empresas dar cumplimiento a sus obligaciones de ahorro mediante la promoción directa de actuaciones de mejora de la eficiencia energética.
Según la metodología de computo de ahorros de la Directiva, el momento en que se producen las medidas de ahorro determina qué cantidad de ahorros se acumulará durante su periodo de vigencia. Por tanto, una misma medida puede computar una cantidad de ahorros acumulados muy distinta dependiendo de si se realiza al principio o al final de periodo y, por consiguiente, cuanto antes se lleven a cabo las actuaciones de mejora de la eficiencia energética, más ahorros derivados de las mismas se podrán contabilizar de cara a la consecución del objetivo vinculante acumulado de ahorro energético. En consecuencia, la realización temprana de las medidas de ahorro reduce de forma muy significativa el número de medidas necesarias para alcanzar el objetivo, y por tanto el coste que se derive de su cumplimiento.
- Creación de un seguro de responsabilidad civil que los proveedores de servicios energéticos deberán tener suscrito. El objetivo de este seguro es cubrir los riesgos que puedan derivarse de sus actuaciones.
[23] Ver Directiva 2012/27/UE.
