6.8. Barreras de entrada y atacabilidad del mercado eléctrico

¿Qué son las barreras de entrada a un mercado? En general, la existencia de barreras de entrada da lugar a un mercado no contestable (no atacable). Éste se caracteriza porque la amenaza de potenciales nuevos entrantes en el mercado no es creíble, lo que reduce los incentivos de los agentes ya establecidos a comportarse de forma competitiva (ver Competencia y poder de mercado):

• Las barreras de entrada hacen que no puedan entrar nuevos competidores al mercado.

• La potencial entrada de nuevos competidores es un factor que disciplina los posibles comportamientos anticompetitivos de los agentes ya establecidos. Más concretamente, una situación de precios excesivos es insostenible si no existen barreras de entrada. Efectivamente, la expectativa de precios elevados atrae al mercado a nuevos entrantes, lo que a su vez hace que se incremente la competencia a medio plazo en el propio mercado, lo que a su vez lleva a los precios a su nivel competitivo sólo con la expectativa de que dicha entrada se haga efectiva.

• Es por esto que la inexistencia de barreras de entrada desempeña un papel fundamental en la dinámica competitiva de un mercado, siendo incluso más importantes que la propia estructura del mercado (nivel de concentración, es decir, número de competidores y tamaño relativo de los mismos). Efectivamente, un mercado con una estructura concentrada (pocos competidores y grandes, es decir, a priori poco competitivo) puede comportarse de forma perfectamente competitiva si no existen barreras de entrada.

A la vista de esto, resulta evidente tanto la relevancia de las barreras de entrada en cuanto a asegurar el adecuado nivel de competencia en un mercado, como la atención que los reguladores deben prestar a las mismas. Es decir, los reguladores deben actuar en las siguientes líneas:

• Identificando y sancionando los posibles comportamientos de los agentes que puedan dar lugar al surgimiento de dichas barreras.

• Evitando que las propias decisiones del regulador actúen como barrera de entrada para nuevos entrantes (por ejemplo, restricciones excesivas en las autorizaciones de emplazamientos para nuevas instalaciones, diseño del mercado y pago por capacidad que hacen imposible una expectativa razonable de recuperación de la inversión para las nuevas instalaciones, etc.) o que la demora en la tramitación de las autorizaciones de los nuevos proyectos se constituya como un freno para la instalación de dichos entrantes.

Definición de barreras de entrada. El concepto económico de barreras de entrada es ampliamente utilizado en procedimientos de defensa de la competencia y en la regulación sectorial. Sin embargo, se trata de un concepto con diferentes acepciones que distan mucho de una definición unívoca e incuestionable. Por ello, resulta útil revisar los fundamentos económicos que lo respaldan y las implicaciones de su posible existencia. Considerando estos fundamentos e implicaciones será posible utilizarlo adecuadamente, evitando la aplicación de decisiones de competencia y/o medidas regulatorias que puedan de hecho provocar la erosión del bienestar social (en vez de su protección o defensa).

El Tribunal de Defensa de la Competencia español definía las barreras de entrada como “…todas aquellas dificultades y costes que desalientan o directamente imposibilitan la entrada de nuevos operadores en un determinado mercado…”.  Por otro lado, siguiendo su acepción más común en el mundo académico, las barreras de entrada existen cuando hay costes que deben asumir las empresas que quieran entrar en un mercado y que son menores (o que no tienen que soportar) los agentes ya están establecidos en el mismo.

Sin embargo, tradicionalmente se ha considerado que un nivel de concentración alto en un mercado (pocos agentes y grandes) es señal inequívoca de la existencia de barreras de entrada y que lleva inevitablemente a precios excesivos (anticompetitivos). Esta idea ha sido criticada desde principios de los años 90 básicamente por tres razones:

• El precio que se observa en un mercado con pocos operadores es el resultado de un juego de estrategia competitiva en el que el nivel de rivalidad no es necesariamente directamente proporcional al número de agentes establecidos (es decir, no necesariamente a mayor número de agentes, mayor rivalidad).

• La dinámica temporal del mercado (costes de inversión, adaptación a nuevas tecnologías, etc.) puede cambiar drásticamente los resultados obtenidos mediante análisis estáticos del nivel de competencia en un mercado.

• Las inversiones significativas en costes fijos (hundidos o no) siempre se realizan en un horizonte de incertidumbre que podría dar lugar a rentas (beneficios) temporales para la empresa que decidió asumir el riesgo y tuvo éxito. Estos beneficios no pueden considerarse un síntoma de un comportamiento anticompetitivo, sino el resultado posible de una asunción de riesgos y la retribución asociada a la misma correspondiente a una mayor prima de riesgo.

Desde la perspectiva del Derecho de Defensa de la Competencia, identificar barreras de entrada en un determinado mercado permite proceder a su correcta eliminación y su relevancia estriba cuanto menos en los siguientes tres aspectos:

• Si las barreras son creadas voluntariamente por las empresas presentes en el mercado, de manera individual o como resultado de algún tipo de colusión, con el fin de protegerse y afectar el precio en beneficio propio, entonces deben ser legalmente perseguidas.

• Si las barreras son creadas por medidas regulatorias, entonces se debe reformar la normativa con el objetivo de eliminarlas.

Respecto a estos dos primeros aspectos, se denota la importancia de analizar el origen de cada posible barrera de cara a proceder a su correcta eliminación. Efectivamente, en el caso de barreras creadas por la regulación, la solución pasa por reformar la normativa en cuestión y no por actuar sobre los agentes.

Éste es un caso de lo que se conoce por “círculo vicioso regulatorio”, donde nuevas medidas regulatorias no sólo no solucionan el problema original, sino que crean nuevos inconvenientes (las asimetrías creadas empeoran los resultados del mercado en cuanto a – principalmente – eficiencia asignativa, lo cual de hecho es contrario a los intereses de los consumidores a los que se pretendía proteger), propiciando que el regulador vuelva a intervenir incorrectamente.

En este sentido, es importante destacar que la nueva Ley de Defensa de la Competencia española permite actuar contra reguladores que creen condiciones anticompetitivas. La Comisión Nacional de Competencia publicó en 2008 el informe “Recomendaciones a las Administraciones Públicas para una regulación de los mercados más eficiente y favorecedora de la competencia” donde se establecen los principios de una buena regulación desde el punto de vista de la competencia: necesidad y proporcionalidad, mínima distorsión, eficacia, transparencia y predictibilidad.

• Adicionalmente, la consideración de las barreras de entrada juega un papel fundamental a la hora de valorar posibles fusiones y adquisiciones.

En ausencia de barreras, la amenaza de entrada de nuevos operadores en el mercado disciplina la política de precios de las empresas existentes sin necesidad de que el número de empresas que en él operan aumente.  De esta manera, un mercado “atacable” o “expugnable” (así se denomina un mercado sin barreras de entrada), puede dar lugar a precios competitivos incluso con muy pocos operadores.

Evidentemente, esta conclusión afecta de forma muy significativa al análisis de concentraciones (fusiones/adquisiciones), dando un papel fundamental en el mismo a las potenciales barreras de entrada. Así, la ausencia de barreras de entrada puede conducir a reducir o eliminar los impedimentos y/o condiciones (medidas de mitigación) impuestas por los reguladores a una fusión/adquisición.

Análisis de las barreras de entrada en el mercado eléctrico español. En el sector eléctrico las principales barreras de entrada que suelen identificarse son de naturaleza administrativa o regulatoria. El Tribunal de Defensa de la Competencia, siguiendo declaraciones anteriores y la doctrina establecida por otras instituciones, como la CNMC, ha identificado en el pasado las siguientes barreras en el sector eléctrico, en el contexto del análisis de una operación reciente de concentración entre empresas del sector:

• El aislamiento exterior, debido a la reducida capacidad de interconexión del Sistema Eléctrico español.

• La propiedad de activos estratégicos, concentrada en los operadores incumbentes.

• La “alta probabilidad” de que existan costes hundidos significativos, debido a los costes de instalación y diversificación del parque de generación, el largo período de maduración de las inversiones y la incertidumbre asociada a los precios de los combustibles.

• La concentración en el mercado mayorista, el elevado volumen de energía intercambiada entre empresas de un mismo grupo y el corto plazo de los intercambios.

• Los Costes de Transición a la Competencia (CTCs).

• La integración vertical, que puede dar lugar a subsidios cruzados y a información privilegiada.

• La fidelización o captura del cliente, mediante estrategias agresivas de marketing y publicidad o a través de la relación entre distribuidor y comercializador.

Como se puede observar, la mayor parte de estas barreras de entrada tienen su origen en el marco legal o en decisiones regulatorias de las autoridades españolas o europeas, y asimismo, muchas están también superadas. Así, la resolución de estas posibles barreras pasa necesariamente por actuaciones sobre la regulación y no sobre las empresas (lo segundo, como ya se ha expuesto, significaría caer en lo conocido como “círculo vicioso regulatorio”).

Adicionalmente, es importante destacar que la principal causa del retraso en el desarrollo del mercado minorista, de la liberalización efectiva y de que los comercializadores, nuevos y existentes, hayan tenido problemas de viabilidad, es el mantenimiento de tarifas subsidiadas (por debajo de costes) que han competido deslealmente con los citados comercializadores (ver Déficit tarifario: qué es, consecuencias y solución). Ésta es una clara barrera regulatoria, como ya han señalado los reguladores Ibéricos y cuya eliminación ha dependido únicamente de la Administración. Así, la implantación del modelo de Comercializador de Último Recurso (CUR) y el establecimiento de tarifas aditivas han facilitado un rápido avance de la liberalización del suministro eléctrico desde la segunda mitad de 2009 (ver El suministro de referencia).

Por último, la incertidumbre regulatoria asociada a continuos cambios normativos en el sector eléctrico ha elevado, sin duda, la prima de riesgo exigida por los promotores para desarrollar proyectos en España. Esto se traduce inevitablemente en una barrera a la entrada de nuevos inversores.

Factores de expugnabilidad del mercado eléctrico en España. Las anteriores barreras de entrada identificadas por el Tribunal de Defensa de la Competencia (TDC) podrían no tener impacto sobre los precios si están compensadas por otras características del mercado y por los procedimientos de supervisión del funcionamiento de los mercados que acentúen su nivel de expugnabilidad, contestabilidad o atacabilidad.

La evolución del mercado eléctrico en España en los últimos años (y también del mercado gasista) indica que existen factores que han incrementado de forma significativa la atacabilidad del mercado, por lo que la mayor parte de las barreras de entrada identificadas por el TDC, o bien no son relevantes en la actualidad, o bien podrían no provocar precios alejados de los precios de competencia o eficiencia.

• Desaparición de los CTCs. El mecanismo de recuperación de CTCs dejó de tener efecto en 2006 (Real-Decreto Ley 7/2006).

• Desarrollo de los mercados a plazo y el desarrollo consiguiente del mercado de coberturas financieras abren nuevos mercados para los nuevos entrantes y permiten una gestión de riesgos más adecuada a los operadores no integrados (ver Formación de precios en los mercados mayoristas a plazo de electricidad).

• Oficina de Cambios de Suministrador. Las Leyes 12/2007 y 17/2007 crearon esta institución para eliminar las posibles barreras de entrada relacionadas con la información en la actividad de comercialización. Se pretende garantizar que cualquier comercializador pueda acceder en condiciones no discriminatorias a información sobre los patrones de consumo de los clientes finales y a otra información relevante (por ejemplo, la calidad crediticia de los consumidores). De acuerdo con la disposición transitoria tercera de la Ley 24/2013, desde del 30 de junio de 2014 las funciones de esta oficina las desempeña la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, siendo los responsables de la supervisión de los cambios de suministrador en los sectores de electricidad y gas natural, conforme a los objetivos de trasparencia, objetividad e independencia.

• Asignación de capacidad en las interconexiones físicas. La asignación de capacidad en las interconexiones físicas con Europa, de acuerdo con mecanismos de mercado transparentes y competitivos, está favoreciendo la entrada en el mercado de nuevas empresas de comercialización y trading de energía.

• La separación de actividades establecida en la Ley del Sector Eléctrico: contable, jurídica, funcional y de marca e imagen de marca minimizan los riesgos de subsidios cruzados o de discriminación por parte de empresas verticalmente integradas.

• Nuevas instalaciones de generación de electricidad que compiten en el margen. La Figura 628 muestra la evolución de la entrada de nueva capacidad de generación de electricidad en el mercado español durante el periodo 2000-2021.

Figura 6-24. Adiciones a la capacidad instalada (total neto, ciclos combinados,
eólica y resto del régimen especial) en el período 2000-2016.
Fuente: Red Eléctrica de España (REE).

Se observa en la Figura 628 cómo la inversión anual en ciclos combinados entre los años 2002 y 2007 es muy significativa. También lo es la inversión en parques eólicos y solares fotovoltaicos en dos etapas claramente diferenciadas: en la primera, que culmina en 2013, las inversiones se ven impulsadas por las primas percibidas; y en la segunda, a partir de 2013, las inversiones responden a la drástica reducción de costes medios lograda por dichas tecnologías, lo que les permite ser rentables a precios de mercado. Por último, a lo largo del periodo, también se observa el importante cierre de las instalaciones de carbón.

La entrada de tecnologías que compiten en el margen en el mercado eléctrico, impulsada por inversiones realizadas por nuevos entrantes, muestra que, a pesar de la complejidad de la normativa y de la operación técnica del sistema eléctrico y de la elevada incertidumbre regulatoria, en el caso de España no ha resultado ni mucho menos imposible en los últimos años.

(1) De forma simplificada, un mercado no contestable es aquél en el que existen barreras que dificultan o impiden la entrada de potenciales competidores, lo que facilita el ejercicio de poder de mercado por parte de las empresas ya instaladas (denominadas incumbentes). La literatura se refiere al concepto de “atacabilidad del mercado” también como “contestabilidad del mercado” como una traducción libre del inglés “market contestability”

(2) Esta es la teoría desarrollada en Baumol, Panzar y Willig (1982), op. cit., a partir de las ideas de Demsetz, H. (1968), “Why Regulate Utilities?”, Journal of Law and Economics, 11, reimpreso en Demsetz, H. (1988), “The Organization of Economic Activity”, Blacwell, Oxford, volumen 2.

  (3) Ver una revisión de definiciones en McAfee, R. P., Mialon, H. M. y Williams, M. (2004), “What is a Barrier to Entry?”, American Economic Review, Vol. 94 , No. 2, Mayo, pp. 461-465 y Baumol, W., J. Panzar y R. Willig (1982), “Contestable Markets and the Theory of Industry Structure”, Nueva York, Harcourt Brace Jovanovich.

(4) A modo de ejemplo, en términos de eficiencia, puede resultar más beneficioso para los consumidores un mercado con pocos operadores de tamaño muy grande (estructura concentrada) y sin barreras a la entrada que otro con muchos operadores de tamaño pequeño (estructura de mercado desconcentrada. Ello ocurre, por ejemplo, si existen economías de escala (pues, en este caso, resulta eficiente tener empresas más grandes que podrán ofertar unos costes menores y que no se comportarían de forma anticompetitiva por la amenaza potencial de posibles nuevos entrantes).

(5) Ver Tribunal de Defensa de la Competencia (2005), “Expediente de Concentración C95/05 Gas Natural/ENDESA”

(6)  Ver Carlton, D. W. (2005), “Barriers to Entry”, NBER Working Paper 11645.

  (7) Costes hundidos son aquellos costes que, una vez se incurre en ellos, su nivel no se puede modificar (p.ej., el coste de un billete de avión sin opción de reembolso se convierte en un coste hundido, pues, aunque el billete no se utilice, no se podrá modificar posteriormente su nivel). Costes fijos son aquellos que no dependen de la cantidad producida, independientemente de que su nivel se pueda o no modificar con otros factores distintos de la cantidad producida. Por ejemplo, los costes fijos de operación y mantenimiento de una central eléctrica son un coste fijo (no depende de la cantidad de electricidad producida); pero no es un coste hundido, pues se puede reducir, e incluso evitar, hibernando o cerrando la central. Entre dichos costes, se encuentran los seguros de incendio o accidente, costes de mantenimiento contratados con suministradores de equipos, alquileres de terrenos, peajes que no varíen con la producción o el consumo, e incluso costes laborales y de seguridad social.

(8) Ver Pindyck, R. (2005), “Sunk Costs and Real Option Theory in Antitrust”, NBER Working Paper 11430.

(9) Ver “Recomendaciones a las Administraciones Públicas para una regulación de los mercados más eficiente y favorecedora de la competencia”.

(10)  Esta es la teoría desarrollada en Baumol, Panzar y Willig (1982), op. cit., a partir de las ideas de Demsetz, H. (1968), “Why Regulate Utilities?”, Journal of Law and Economics, 11, reimpreso en Demsetz, H. (1988), “The Organization of Economic Activity”, Blacwell, Oxford, volumen 2.

(11)  Así se reconoce en el Artículo 10.1.e) de la Ley de Defensa de la Competencia (Ley 15/2007).

(12)   Ver Tribunal de Defensa de la Competencia (2005), “Expediente de Concentración C95/05 Gas Natural/ENDESA”.

(13)  Por ejemplo, difícilmente puede seguir afirmándose que España y Portugal no están integradas con el mercado francés cuando los datos revelan que los tres mercados tienen diferencias de precios inferiores a 2 €/MWh en el 50% de las horas del año.

(14)   Descripción del Mibel. CNE – ERSE. Noviembre de 2009.