2.1. Normativa básica comunitaria

2.1. Normativa básica comunitaria

creación de la Unión Europea (UE), pues fue el eje central de dos de los tres Tratados Constitutivos de lo que hoy es la UE. Así, en 1951 se firmó el Tratado CECA (Comunidad Europea del Carbón y del Acero) que expiró en 2002, y en 1957 se firmó el Tratado EURATOM de la Comunidad de la Energía Atómica. Sin embargo, la energía no formaba parte del tratado fundacional de la Comunidad Económica Europea, el Tratado de Roma, también firmado en 1957.

No es hasta la aprobación en julio de 1986 del Acta Única Europea, que entró en vigor el 1 de julio de 1987, cuando el campo de actuación de la Comunidad Europea se amplía a otros ámbitos que incluyen la energía y el medio ambiente. Y, a pesar de que las primera directiva europea sobre el mercado interior de electricidad se remonta a 1996, la energía no se incluye formalmente en el Tratado de la Unión hasta el Tratado de Lisboa, del año 2010.

Es decir que, a pesar de estar en el origen de la Unión, la unidad en materia de energía ha tardado más en desarrollarse que otras áreas, debido a divergentes intereses nacionales. La política energética ha estado sobre todo dentro del ámbito de competencia de los Estados miembro, y la UE ha venido actuando en materia energética de forma indirecta, a través de otras políticas (principalmente a través de las políticas de mercado común y de las medioambientales).

En este sentido, el 8 de marzo de 2006 se presentó el Libro Verde de la Comisión “Estrategia europea para una energía sostenible, competitiva y segura” y en enero de 2007 la Comisión Europea presentó la comunicación denominada “Una política energética para Europa”, en la que se establecían las líneas generales de la política energética comunitaria de forma que se garantizase el acceso a una energía sostenible, segura y competitiva (ver Insostenibilidad del sistema energético y vías de solución).

El objetivo general establecido era que se negociara a nivel mundial una reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero en los países desarrollados del 30% en 2020, comprometiéndose en cualquier caso a que en la UE dicha reducción fuera como mínimo del 20%. La comunicación incluía un Plan de Acción con diez medidas concretas, así como dos objetivos adicionales para 2020: lograr que el 20% del consumo de energía final se hiciera con energías renovables y que se lograra una mejora de la eficiencia energética del 20% (son los denominados “objetivos del 20-20-20”).

La propuesta de la Comisión Europea fue aprobada por el Consejo Europeo en marzo de 2007 y dio lugar a una serie de iniciativas regulatorias encaminadas a lograr los objetivos propuestos.

Desde 2010, el Tratado de Lisboa establece competencias comunitarias en el caso de dificultades graves en el suministro energético, así como a la hora de definir una política energética basada en la solidaridad entre los Estados miembros y cubriendo aspectos tales como a) garantizar el funcionamiento del mercado de la energía; b) garantizar la seguridad del abastecimiento energético en la Unión, c) fomentar la eficiencia energética y el ahorro energético, así como el desarrollo de energías nuevas y renovables; d) fomentar la interconexión de las redes energéticas.

En la actualidad, el artículo 194 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea fija la base legal específica para el campo de la energía basada en las competencias compartidas entre la UE y los países miembros.

Artículo 194.

1. En el marco del establecimiento o del funcionamiento del mercado interior y atendiendo a la necesidad de preservar y mejorar el medio ambiente, la política energética de la Unión tendrá por objetivo, con un espíritu de solidaridad entre los Estados miembros:

     garantizar el funcionamiento del mercado de la energía;

     garantizar la seguridad del abastecimiento energético en la Unión;

    fomentar la eficiencia energética y el ahorro energético así como el desarrollo de energías nuevas y renovables; y

    fomentar la interconexión de las redes energéticas.

2. Sin perjuicio de la aplicación de otras disposiciones de los Tratados, el Parlamento Europeo y el Consejo establecerán, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, las medidas necesarias para alcanzar los objetivos mencionados en el apartado 1. Dichas medidas se adoptarán previa consulta al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones.

No afectarán al derecho de un Estado miembro a determinar las condiciones de explotación de sus recursos energéticos, sus posibilidades de elegir entre distintas fuentes de energía y la estructura general de su abastecimiento energético, sin perjuicio de la letra c) del apartado 2 del artículo 192.

3. No obstante lo dispuesto en el apartado 2, el Consejo, con arreglo a un procedimiento legislativo especial, por unanimidad y previa consulta al Parlamento Europeo, establecerá las medidas mencionadas en ese apartado cuando sean esencialmente de carácter fiscal.

En octubre de 2014 el Marco sobre Clima y Energía para 2030 estableció valores más ambiciosos que los fijados para 2020 en las mismas áreas principales. En particular, para 2030 los objetivos fundamentales que perseguía el Marco de Clima y Energía son:

• Objetivo vinculante de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero de la UE, al menos del 40% en relación a niveles de 1990.
• Objetivo vinculante a escala europea para impulsar que las energías renovables representen al menos el 27% del consumo de energía final de la UE en 2030 (en 2018 este objetivo se revisó al 32%).
• Objetivo de ahorro energético indicativo del 27% (objetivo revisado al 32,5%).

Bajo este marco, la Comisión Europea presentó a finales de noviembre de 2016 una propuesta de medidas bajo el nombre de “Paquete de Energía Limpia para todos los europeos” orientada a alcanzar los objetivos climáticos europeos a 2030, manteniendo la seguridad de suministro y la competitividad de los precios de la energía. En términos globales, esta estrategia está cimentada sobre el diseño e implementación de un sistema energético europeo más sostenible, seguro y competitivo que permita compatibilizar el cumplimiento con los objetivos de cambio climático establecidos en el Acuerdo de París de Naciones Unidas con la entrega de energía al consumidor a precios asequibles.

Las propuestas prevén cambios en materia de diseño de mercado y autoconsumo, para facilitar una integración eficiente de las energías renovables sin perjuicio de la seguridad del sistema, a la vez que potencia a los consumidores como agentes activos y vectores fundamentales de la transición energética. Así, se incluye una serie de iniciativas que pretenden que el consumidor se convierta en pieza clave en los mercados energéticos. De este modo, se les permitirá cambiar más fácilmente su suministrador, el acceso a herramientas de comparación de precios, así como a la posibilidad de producir y vender su propia electricidad, siempre y cuando cumplan una serie de requisitos previamente establecidos y no se produzcan subvenciones cruzadas.

Finalmente, en diciembre 2019 la Comisión Europea aprobó el Pacto Verde Europeo, que aumenta los objetivos anteriores, y establece un objetivo de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero con respecto a los niveles de 1990 del 55% en 2030 y busca alcanzar la neutralidad en 2050. Estos son los objetivos que fija también la Ley Europea del Clima, que entró en vigor el 29 de julio de 2021.

Para alcanzar estos nuevos y ambiciosos objetivos, la Comisión Europea publicó en julio de 2021 un paquete muy completo de medidas interrelacionadas en distintos ámbitos relativos a la sostenibilidad y el cambio climático. Es el llamado paquete “Fit-for-55”.

Los principales objetivos y medidas propuestas dentro del paquete “Fit-for-55” se resumen a continuación:

1. Objetivos generales

• Se propone un nuevo objetivo de cobertura de la demanda con fuentes renovables: del 40% frente al objetivo del 32% actual para 2030. El objetivo será del 49% en edificación.
• También se proponen objetivos más ambiciosos a los actualmente fijados para 2030 en eficiencia energética: 36% (en energía final) – 39% (en energía primaria) frente al 32,5% actual para 2030.
• Se creará un “Fondo Social por el Clima” para apoyar a los colectivos vulnerable y a los Estados con menores recursos.
• Mayores objetivos en materia de creación de sumideros (bosques principalmente) en la UE.

2. Sector transporte

• El objetivo es reducir la intensidad de emisiones de GEI del sector transporte en un 13% en 2030.
• El transporte por carretera, el transporte marítimo y los edificios serán obligados a adquirir derechos de emisión a partir de 2026.
• Se reducirá la asignación gratuita de derechos de emisión a los aviones.
• Se proponen estándares más estrictos de emisiones de CO2 para nuevos vehículos en las normas EURO.
• Se establecen un objetivo de cobertura del consumo energético en transporte del 2,6% con hidrógeno renovable y combustibles sintéticos, y un objetivo del 2,2% de biocombustibles avanzados.
• Para alcanzar estos objetivos, los Estados deberán asegurar que se instalen puntos de recarga y de repostaje a intervalos regulares en las vías consideradas principales a nivel europeo: que haya puntos de recarga eléctrica cada 60 kilómetros y puntos para el repostaje de hidrógeno cada 150 km.

3. Fiscalidad

• Revisión de la directiva sobre fiscalidad de la energía para que los impuestos a los combustibles se establezcan en función de su impacto ambiental.
• Se eliminarán las exenciones actuales (combustibles utilizados en pesca, calefacción, etc.).

4. Mecanismo de ajuste en frontera del carbono (“Carbon Border Adjustment Mechanism” – CBAM)

• Consiste en gravar las importaciones de productos por los gases de efecto invernadero emitidos fuera de la UE de la misma forma que tiene que adquirir derechos de emisión la producción que tiene lugar en la UE; y devolver el valor de los derechos adquiridos a las exportaciones. Es decir, que los importadores deberán cubrir con certificados CBAM las emisiones de los productos importados, al precio del CO2 que se establezca.
• Se espera que esté en marcha totalmente en 2026 (con un periodo transitorio entre 2023 y 2026).
• Se trata de evitar el efecto “fuga de carbono” (carbon leakage), como alternativa a la entrega de derechos gratuitos que se utiliza en la actualidad y que iría desapareciendo gradualmente entre 2026 y 2035.
• Los sectores inicialmente cubiertos serán la electricidad, los fertilizantes, la siderurgia, el cemento y el aluminio. Se espera que se amplíe más adelante a otros sectores como el papel, la química o la petroquímica.

Como se describe en las siguientes secciones, las principales normas necesarias para la puesta en marcha de las medidas necesarias para alcanzar los objetivos del Fit-for-55 han sido aprobadas a lo largo de 2023.

El 15 de diciembre de 2021, la Comisión Europea presentó una segunda batería de medidas regulatorias dentro del paquete Fit-for-55, denominado “Paquete del hidrógeno y la descarbonización del mercado del gas” (ver Hydrogen and decarbonised gas market package (europa.eu)).

El objetivo es desarrollar un mercado para el hidrógeno y los gases renovables. Y, para ello:

• Se establecerá un mercado para el hidrógeno
• Se diseñarán normas que garantizan el flujo transfronterizo de gases renovables y de baja emisión de carbono
• Se crea un sistema de certificación de gases bajos en carbono
• Se crea la Red Europea de Gestores de Redes de Hidrógeno (REGRH)[1] para promover la creación de una infraestructura para el hidrógeno, la coordinación e interconexión transfronterizas, y el desarrollo de normas técnicas específicas

Todo ello, a través de una Propuesta de Directiva y de una Propuesta de Reglamento sobre normas comunes para el mercado interior de los gases renovables y el gas natural y del hidrógeno, que modifican la regulación actual sobre el mercado de gas natural.

En 2022 se llevarán a cabo las negociaciones con el Parlamento Europeo y con los gobiernos de los 27 estados miembros de cara a la aprobación del paquete, y se espera que en el segundo trimestre de 2023 puedan ser aprobadas ya algunas de las modificaciones legislativas.

La normativa energética comunitaria. Se hace a continuación una breve descripción de la principal normativa europea que tiene repercusiones en el funcionamiento del sector energético, agrupándola por grandes temas generales.

Normativa sobre los mercados interiores de gas y electricidad: se basa en el principio de la libre circulación de mercancías y de la constitución del mercado único. Su objetivo principal es constituir un mercado único comunitario para el gas y la electricidad de forma que cualquier consumidor de cualquier país comunitario pueda contratar el suministro con cualquier suministrador europeo. El objetivo final es conseguir una mejora de la eficiencia con lo que, en definitiva, mejorará la competitividad de las empresas europeas (ver El proceso de liberalización de los sectores energéticos).

Para conseguirlo, en el caso de la electricidad se establece la libertad de instalación en la actividad de generación. El funcionamiento de esta actividad se hace en base a un mercado mayorista que se rige por el principio de la oferta (generadores) y la demanda (comercializadores y consumidores finales) (ver El proceso de liberalización de los sectores energéticos). El consumidor final puede elegir libremente entre las ofertas que les ofrecen los comercializadores (ver Formación de precios en el mercado mayorista diario de electricidad).  Las actividades de red (transporte y distribución), quedan reguladas y sometidas al principio de libre acceso de terceros a las infraestructuras (ver Actividades reguladas en el sector eléctrico). En el caso del gas, la situación es semejante con las salvedades propias de cada tipo de energía: casi no hay actividad de generación (producción de gas natural), pero existen instalaciones de importación de GNL y posibilidad de almacenamiento (ver La cadena de valor del gas natural).

Las primeras directivas sobre electricidad (Directiva 96/92/CE en 1996) y gas (Directiva 98/30/CE en 1998) propiciaron el cambio desde el modelo regulado que existía hasta entonces, al de mercado. Como el cambio era significativo, en aquel momento sólo se planteó una liberalización progresiva del mercado de los clientes finales a la hora de permitirles elegir suministrador.

Pronto se vio que la liberalización previstas en las primeras directivas había sido poco ambiciosa, ya que, en el proceso de trasposición de las normas europeas a legislación nacional, la mayor parte de los países iban más allá de lo que la propia Directiva establecía. Por ello, el Consejo Europeo de Lisboa de marzo de 2000 acordó avanzar en los procesos de liberalización de los mercados energéticos y, en marzo de 2001, la Comisión Europea presentó dos propuestas de directiva que modificaban sustancialmente las anteriores.

También presentó un reglamento de acceso a las interconexiones para el comercio transfronterizo de electricidad, ya que se había visto su necesidad si se querían aumentar los intercambios entre los países. El conjunto legislativo se aprobó en 2003 (Directiva 2003/54/CE relativa a la electricidad y Directiva 2003/55/CE relativa al gas).

Cada una de las Directivas tiene como objetivo el establecimiento de normas comunes en materia de generación, almacenamiento, transporte, distribución y suministro de electricidad y gas natural respectivamente, definiendo también las obligaciones de servicio universal, los derechos de los consumidores y las obligaciones en materia de competencia. Las normas persiguen la consecución de unos mercados de electricidad y gas competitivos, seguros y sostenibles medioambientalmente.

No obstante, el impulso dado por esta nueva normativa no fue suficiente para conseguir el objetivo final de constituir un “mercado único” europeo para los sectores del gas y electricidad. En un informe de seguimiento de la Comisión Europea de 2007 se señalaban los problemas principales: poca integración de los mercados nacionales, alta concentración que impide la competencia, integración vertical entre las actividades de redes y las liberalizadas, pocas competencias de los reguladores nacionales y necesidad de aumentar la protección a los consumidores (ver Competencia en el mercado eléctrico).

Para resolver estos problemas, en septiembre de 2007, la Comisión presentó unas nuevas propuestas, conocidas como el Tercer Paquete legislativo, que tras la tramitación fueron publicadas en agosto de 2009 y entraron en vigor en 2011: la Directiva 2009/72/CE para el sector eléctrico y Directiva la 2009/73/CE para el sector gasista.

Posteriormente, como parte del “Paquete de Energía Limpia para todos los europeos”, el 14 de junio de 2019 se publicaron en el Diario Oficial de la UE la nueva Directiva sobre mercado de electricidad, la Directiva (UE) 2019/944, de 5 de junio de 2019, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad, que sustituye a la Directiva de 2009; y el Reglamento (UE) 2019/943, de 5 de junio de 2019, relativo al mercado interior de la electricidad. El objetivo que se persigue es “establecer normas en materia de generación, transporte, distribución, suministro y almacenamiento de electricidad, así como aspectos relativos a la protección de los consumidores, con vistas a la creación en la UE de unos mercados de la electricidad competitivos realmente integrados, centrados en el consumidor, flexibles y transparentes”.

Como parte del paquete Fit-for-55 se ha propuesto la modificación de la Directiva 2009/73 para potenciar el gas renovable y el hidrógeno, mediante la Propuesta de Directiva sobre normas comunes para el mercado interior de gases renovables, gas natural e hidrógeno.

Además, debido a la volatilidad de los precios de la electricidad en Europa durante el año 2022 y a la preocupación por la seguridad de suministro, la Comisión Europea, tras un proceso de consultas, presentó en marzo de 2023 una propuesta para la reforma del mercado único de la electricidad. En octubre de 2023 el Consejo adoptó una posición común, con lo que se espera que, tras la negociación con el Parlamento, la propuesta pueda ser aprobada antes de final de año. La nueva regulación busca impulsar los contratos de suministro eléctrico a largo plazo, para alcanzar unas facturas para los consumidores más estables y con menor volatilidad.

Normativa sobre seguridad de suministro: por su importancia vital para el desarrollo económico, garantizar el suministro tanto de electricidad como de gas, es uno de los objetivos principales de la política de cualquier país. También la UE ha elaborado normativa específica para garantizar este suministro.

Más concretamente, la UE tiene una alta dependencia de gas, teniendo que importarlo de fuentes, o a través de instalaciones situadas en países inestables políticamente, por lo que son relativamente frecuentes los problemas de abastecimiento. Por este motivo, en 2004 se publicó una directiva (la Directiva 2004/67/CE) en la que se establecían medidas que los Estados miembros debían adoptar para prevenir las consecuencias de una interrupción en el abastecimiento de gas. Sin embargo, dados los frecuentes incidentes en el abastecimiento de gas y de sus importantes consecuencias, en octubre de 2010 se presentó un reglamento (el Reglamento UE 994/2010) que sustituía a la directiva anterior y que pretendía dar un enfoque comunitario, en lugar de nacional, a las actuaciones en caso de problemas en el abastecimiento de gas, permitiendo, por parte de los Estados miembros, la aplicación de medidas excepcionales.

El último desarrollo legislativo en materia de seguridad de suministro de gas es el Reglamento 2017/1938 destinado a garantizar un suministro ininterrumpido de gas en toda la Unión Europea, que tiene por objetivo “reforzar la seguridad de la energía de la Unión Europea (UE) ayudando a prevenir posibles interrupciones del suministro —y a responder a ellas cuando se produzcan— con el fin de garantizar que los hogares y otros consumidores vulnerables dispongan siempre de suministro”. Entró en vigor el 1 de noviembre de 2017, y sus principales elementos son:

• una mejor cooperación y coordinación entre los países de la UE en grupos regionales para evaluar los riesgos comunes de suministro y desarrollar medidas preventivas y de emergencia conjuntas
• la introducción del mecanismo de solidaridad por el que los países de la UE deben ayudarse entre sí para garantizar el suministro de gas a los consumidores más vulnerables (aún en graves situaciones de suministro de gas)
• la mejora de la transparencia: las compañías de gas deben notificar a la autoridad nacional sus contratos de suministro de gas a largo plazo pertinentes para la seguridad del suministro
• la Red Europea de Gestores de Redes de Transporte de Gas (REGRT) llevará a cabo cada cuatro años una simulación a escala de toda la UE de casos de interrupción del suministro de gas e indisponibilidad de las infraestructuras

También existe normativa semejante para la electricidad, aunque en este caso los problemas no proceden del exterior, sino que suelen estar producidos por una falta de adecuación o de explotación de las instalaciones existentes en la UE. Las crisis de suministro de electricidad pueden suceder por diversas razones, incluyendo condiciones meteorológicas extremas, sabotajes o escasez de combustible, y sus efectos pueden ser transfronterizos y afectar simultáneamente a varios países de la UE.

Así, en el año 2005 se publica la Directiva 2005/89/CE, que establecía las medidas que debían tomar los países de la UE para salvaguardar la seguridad del abastecimiento de electricidad en general.

Esta directiva fue derogada y remplazada en el año 2019 por el Reglamento (UE) 2019/941 sobre la preparación frente a los riesgos en el sector de la electricidad. Este reglamento, en vigor desde el 4 de julio de 2019, tiene como objetivos:

1. mejorar la identificación de posibles crisis de suministro eléctrico
2. preparar planes de gestión de las crisis
3. gestionar las situaciones de crisis cuando se produzcan

Para ello, establece una metodología y normas de cooperación comunes entre los países de la UE para prevenir crisis de suministro de electricidad, prepararse para ellas y gestionarlas de forma solidaria y transparente, siempre respetando el funcionamiento competitivo del mercado interior de la electricidad.

Normativa para la promoción de las energías renovables (ver Mecanismos de apoyo a las energías renovables): debido a su importante contribución para conseguir otros objetivos comunitarios, el desarrollo de las energías renovables es una política prioritaria dentro de la UE. Así, contribuyen a lograr los objetivos medioambientales sobre reducción de emisiones, tanto contaminantes (SO2, NOx y partículas sólidas) como de gases de efecto invernadero. También contribuyen a reducir la dependencia energética y, en consecuencia, a asegurar el suministro. Finalmente, dado que se trata de un sector en desarrollo y que cuenta con empresas europeas líderes mundiales en el sector, contribuye también al desarrollo económico y a la creación de empleo (ver Objetivos de producción con fuentes renovables en la UE y en España).

La primera directiva sobre renovables (Directiva 2001/77/CE) se publicó en 2001 y su objetivo era la promoción de la electricidad producida por este tipo de fuentes. En ella, se establecía como objetivo que en 2010 el 21% de la electricidad final consumida en la UE en su conjunto, proviniera de fuentes renovables. Sólo establecía objetivos orientativos para cada país.

En la segunda directiva (Directiva 2009/28/CE), que sustituye a la anterior y fue publicada en 2009, se pretendía lograr el objetivo general de que, en el año 2020, el 20% de la energía final consumida proviniese de fuentes renovables, junto con el específico de que el 10% del consumo de combustible para el transporte también fuera renovable. El objetivo comunitario del 20% se repartía en objetivos nacionales obligatorios, con objetivos intermedios indicativos y con cierta flexibilidad para el cumplimiento de los objetivos nacionales (Tabla 2‑2).

Tabla 2‑2. Objetivos nacionales obligatorios de consumo de energía procedente de fuentes renovables para 2020.   Fuente: Directiva 2009/28/CE

Para alcanzar estos objetivos, cada uno de los Estados miembro ha tenido que elaborar e implementar Planes de Acción Nacionales para el desarrollo de las Energías Renovables (PANER).

Como parte del “Paquete de Energía Limpia para todos los europeos”, en diciembre 2018 entró en vigor la DIRECTIVA (UE) 2018/2001 DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO de 11 de diciembre de 2018 relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables (versión refundida), que estableció un nuevo objetivo de -al menos- el 32% para el año 2030 para la UE. Pero como parte del paquete de medidas Fit-for-55 está Directiva ha sido también revisada, y el 18 de octubre de 2023 se publicó la Directiva 2023/2413, que modifica la cuota de energía procedente de fuentes renovables de la Unión Europea para aumentarla hasta, al menos, el 42,5% del consumo final bruto de energía en 2030.

Normativa sobre comercio de derechos de emisión (CDE) de gases de efecto invernadero: tras la aprobación del Protocolo de Kioto en el año 1997, la UE decidió asumir el papel de liderazgo mundial para luchar contra el cambio climático y adoptó diversas iniciativas.

Una de las iniciativas más novedosas fue poner en marcha un mercado comunitario de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, uno de los mecanismos flexibles contemplados en el Protocolo. El objetivo final era que dicho comercio estuviera plenamente operativo durante el primer período contemplado en el Protocolo, 2008-2012, de forma que pudiera integrarse en el comercio que se podría organizar a nivel mundial (ver El esquema cap and trade en Europa y los incentivos a reducir emisiones).

Para ello, en el año 2003 se publicó la primera directiva (la Directiva 2003/87/CE) que creaba el sistema de comercio de derechos. Establecía dos períodos, el periodo 2005-2007, que puede considerarse de aprendizaje, y el 2008-2012, de vigencia del primer periodo del Protocolo de Kioto. Su implantación, a pesar de los problemas surgidos, ha permitido, entre otras cosas, que mediante procedimientos de mercado se establezca un precio para el CO₂ que es incorporado a los costes de producción, fomentando así, la utilización de las instalaciones menos emisoras que aumentan su competitividad. También se traslada el coste del CO₂ al precio final del producto, transmitiendo al consumidor una adecuada señal medioambiental.

La Directiva establece qué sectores emisores quedan cubiertos bajo el mercado de CO2[2], y cuáles (los llamados “sectores difusos”) reducirán emisiones mediante otro tipo de medidas. La generación de electricidad (instalaciones de combustión de más de 20 MW) están incluidas y deben por tanto presentar derechos cada año para cubrir sus emisiones.

En 2009 se aprobó una nueva Directiva (Directiva 2009/28/CE) referida al período 2013-2020, segundo periodo de cumplimiento del Protocolo de Kioto (y periodo de transición hacia un nuevo acuerdo internacional) y que tiene en cuenta el objetivo general de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero del 20% para el año 2020. Esta directiva introdujo importantes modificaciones respecto a la anterior, entre las que se encuentran que la asignación de derechos a las instalaciones incluidas en el comercio se hace a nivel comunitario y no por país, y que se asignan mediante un sistema preferentemente de subastas en lugar de hacerlo de forma gratuita, como en el periodo anterior (salvo para aquellos sectores que la Comisión considera en “riesgo de fuga de carbono”). Con pequeñas excepciones en países en transición, el sector eléctrico debe adquirir la totalidad de sus derechos en las subastas.

En esta fase, la aviación pasa también a formar parte de los sectores incluidos en CDE.

Durante este periodo, se produjo un exceso de derechos en el mercado y su precio se redujo. Para dar estabilidad al pecio de los derechos en el mercado, en el año 2014 se introdujo el «back-loading», que permitió retirar volúmenes de derechos de emisión de la subasta durante los años 2014, 2015 y 2016 para reducir el exceso de derechos, y en 2019 se puso en marcha la “Reserva de Estabilidad del Mercado” (los derechos retirados entre 2014-2016 pasaron a esta reserva).

En diciembre de 2015 se firma el Acuerdo de París, el nuevo acuerdo internacional de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero que sustituye al Protocolo de Kioto, y que la UE ratifica en 2016. Bajo el Acuerdo de País se busca tomar las medidas necesarias para limitar a menos de 2ºC el calentamiento global, y a ser posible, a menos de 1,5ºC. Las siguientes Conferencias de las Partes de Naciones Unidas han seguido trabajando para pulir y desarrollar aspectos de este Acuerdo.

En el marco del Acuerdo de París, como se ha explicado en secciones anteriores, la UE adoptó inicialmente un objetivo de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero de, al menos, el 40% en 2030 con el objetivo de alcanzar la neutralidad en 2050.

Por ello, la Comisión Europea inició una nueva revisión de la directiva sobre comercio de derechos de emisión que se aprobó en 2018 (mediante la DIRECTIVA (UE) 2018/410 DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO de 14 de marzo de 2018 por la que se modifica la Directiva 2003/87/CE para intensificar las reducciones de emisiones de forma eficaz en relación con los costes y facilitar las inversiones en tecnologías hipocarbónicas).

Así, para el periodo 2021-2030, se elimina progresivamente la entrega gratuita de derechos.

Finalmente, en diciembre 2019 la Comisión Europea aprobó el Pacto Verde Europeo, que establece un objetivo de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero con respecto a los niveles de 1990 del 55% en 2030 y busca alcanzar la neutralidad en 2050. Estos son los objetivos que fija también la Ley Europea del Clima, que entró en vigor el 29 de julio de 2021. Para alcanzar estos nuevos y ambiciosos objetivos, la Comisión Europea publicó en julio de 2021 el llamado paquete “Fit for 55”: un paquete muy completo de medidas interrelacionadas en distintos ámbitos relativos a la sostenibilidad y el cambio climático.

El Fit-for-55 preveía la revisión de la Directiva sobre comercio de derechos de emisión, de la Directiva sobre comercio de derechos de emisión para la aviación, de la regulación sobre reparto del esfuerzo en sectores difusos, de la regulación sobre cambios en el uso de la tierra, bosques y agricultura, así como el establecimiento de nuevos requisitos de emisiones para automóviles.

Así, a lo largo del año 2023 se publicaron:

1. la Decisión 2023/136 del Parlamento Europeo y del Consejo de 18 de enero de 2023 por la que se modifica la Directiva 2003/87/CE en lo que se refiere a la notificación de compensaciones con respecto a una medida de mercado mundial para operadores de aeronaves establecidos en la Unión;
2. el Reglamento 2023/435 del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de febrero de 2023 por el que se modifica el Reglamento 2021/241 en lo relativo a los capítulos de REPowerEU en los planes de recuperación y resiliencia y se modifican los Reglamentos 1303/2013, 2021/1060 y 2021/1755, y la Directiva 2003/87/CE
3. la Directiva (UE) 2023/958 del Parlamento Europeo y del Consejo de 10 de mayo de 2023 por la que se modifica la Directiva 2003/87/CE en lo que respecta a la contribución de la aviación al objetivo de la Unión de reducir las emisiones en el conjunto de la economía y a la adecuada aplicación de una medida de mercado mundial; y
4. la Directiva (UE) 2023/959 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 10 de mayo de 2023, que modifica la Directiva 2003/87/CE por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Unión y la Decisión (UE) 2015/1814, relativa al establecimiento y funcionamiento de una reserva de estabilidad del mercado en el marco del régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Unión.

Por último, hay que señalar que la Comisión Europea permite (pues así lo establece el artículo 10 de la versión consolidada de la Directiva 2003/87/CE) a los Estados miembros poner en marcha un mecanismo de compensación a determinadas industrias por los costes indirectos imputables a las emisiones de gases de efecto invernadero repercutidas en los precios de la electricidad, si siguen las pautas metodológicas establecidas (actualmente, fijadas en la Comunicación de la Comisión 2020/C 317/04 “Directrices relativas a determinadas medidas de ayuda estatal en el contexto del régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero después de 2021”).

Normativa sobre eficiencia energética: mejorar la eficiencia energética contribuye de forma positiva a todos los objetivos energéticos de la UE, pues disminuye la dependencia energética y reduce las emisiones de gases contaminantes y partículas a la atmósfera.

Por ello, la UE establece objetivos en eficiencia energética respecto de una senda tendencial predefinida en 2007 para el periodo 2020-2030 (modelo PRIMES). Así, el objetivo para el año 2020 era del 20%; y para 2030, tras las nuevas propuestas del Pacto Verde Europeo, es del 32,5%, si bien el Paquete Fit-for-55 propone objetivos más ambiciosos a los actualmente fijados para 2030 en eficiencia energética: 36% (en energía final) y 39% (en energía primaria).

Las primeras directivas sobre eficiencia energética en la UE fueron la Directiva 93/76/CEE del Consejo, de 13 de septiembre de 1993, relativa a la limitación de las emisiones de dióxido de carbono mediante la mejora de la eficacia energética (SAVE), que fue reemplazada por la Directiva 2006/32/CE de 5 de abril de 2006 sobre la eficiencia del uso final de la energía y los servicios energéticos. A finales de 2012, fue aprobada una nueva Directiva de Eficiencia Energética (Directiva 2012/27/UE) que pretende impulsar la eficiencia energética a nivel global como una herramienta para conseguir una energía segura, sostenible y competitiva. La Directiva propone medidas a acometer en toda la cadena de valor energética: desde la producción y distribución hasta el consumo.

Esta Directiva fue modificada en 2018, por la Directiva 2002/2018, y ha vuelto a ser modificada y refundida en el año 2023, mediante la Directiva 2023/1791, de 20 de septiembre, como parte del Paquete Fit-for-55.

En particular, esta nueva directiva incluye una serie de medidas para potenciar la aceleración de la eficiencia energética, y:

• Establece un objetivo jurídicamente vinculante para la UE para reducir el consumo de energía final de la UE en un 11,7% en 2030 en comparación con las previsiones de la hipótesis de referencia de 2020.
• Aumenta el ahorro energético anual del 0,8% al 1,3% en 2024-2025, al 1,5%  en 2026-2027, y a partir de 2028 al 1,9%.
• Amplía la obligación de renovación de edificios del 3% anual a todos los niveles de la administración pública.
• Incluye una nueva obligación de seguimiento del rendimiento energético de los centros de datos, con una base de datos a nivel de la UE que recopile y publique datos.
• Pretende promocionar planes locales de calefacción y refrigeración en municipios con mayor población.
• Busca aumentar paulatinamente el consumo energético eficiente en suministro de calor o frío, también en calefacción urbana.

Existen además regulaciones específicas, entre las que destacan:

• Directiva 2010/31/UE relativa a la eficiencia energética de los edificios, modificada en 2018 por la Directiva 2018/84, que establece que los países de la UE deben establecer requisitos mínimos óptimos de eficiencia energética en edificios. Dichos requisitos deben ser revisados cada cinco años
• Directiva 2009/125/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de 2009, por la que se instaura un marco para el establecimiento de requisitos de diseño ecológico aplicables a los productos relacionados con la energía. Se desarrolla mediante reglamentos, como los siguientes:

1. Reglamento (UE) 2019/2020 relativo a los requisitos de diseño ecológico para las fuentes luminosas y los mecanismos de control independientes
2. Reglamento (UE) 2019/2023 por el que se establecen requisitos de diseño ecológico aplicables a las lavadoras domésticas y a las lavadoras-secadoras domésticas
3. Reglamento (UE) 2019/2019 por el que se establecen los requisitos de diseño ecológico aplicables a los aparatos de refrigeración
4. Reglamento (UE) 2019/2022 sobre los requisitos de diseño ecológico aplicables a los lavavajillas domésticos

• Reglamento (UE) 2017/1369 relativo al etiquetado energético, que sienta las bases para el etiquetado de los productos relacionados con la energía, facilitando información básica sobre eficiencia energética y consumo de energía y otros recursos, con el fin de ayudar a los clientes en sus decisiones de compra. No se aplica a los productos de segunda mano, a menos que sean importados de fuera de la UE, ni a los medios de transporte.

Además, existe normativa específica sobre el fomento de la cogeneración, con el fin de promover instalaciones de producción combinada de calor y electricidad que tengan un mayor rendimiento energético que su producción separada, desde la aprobación en el año 1992 de la Directiva 92/42/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a los requisitos de rendimiento para las calderas nuevas de agua caliente alimentadas con combustibles líquidos o gaseosos, y sobre todo tras la entrada en vigor de la Directiva 2004/8/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de febrero de 2004, relativa al fomento de la cogeneración sobre la base de la demanda de calor útil en el mercado interior de la energía. Esta Directiva fue derogada y reemplazada en 2012 por la nueva directiva de eficiencia energética.

Normativa sobre emisiones contaminantes: la limitación de las emisiones contaminantes de las instalaciones energéticas entra dentro de las competencias medioambientales de la UE.

En el año 1996 se aprueba la Directiva para la prevención y el control integrado de la contaminación (Directiva 1996/61/CE, IPPC), en la que se promueve la utilización de las mejores técnicas disponibles en el mercado para el control de las emisiones y que se tomen las medidas adecuadas para reducir la contaminación producida por las instalaciones contaminantes. En el año 2001 se aprueban a) la Directiva de limitación de las emisiones de grandes instalaciones de combustión (Directiva 2001/80/CE), en la que se establecen valores límites a las distintas emisiones contaminantes para cada instalación, y b) la Directiva de techos nacionales (Directiva 2001/81/CE), en la que se establecen valores máximos anuales de emisión a nivel nacional.

En 2010 fue aprobada la Directiva de Emisiones Industriales (Directiva 2010/75/UE – IED), que aglutina y amplia las tres directivas arriba mencionadas y que define las obligaciones que deben respetar las actividades industriales con mayor potencial de contaminación. Su objetivo consiste en evitar o minimizar las emisiones contaminantes a la atmósfera, el agua y el suelo, así como los residuos procedentes de las instalaciones industriales (y agrícolas) con el fin de alcanzar un alto nivel de protección del medio ambiente y la salud.

La IED establece unos requisitos y obligaciones para las industrias con emisiones contaminantes:

• Adoptar medidas de prevención de la contaminación.
• Aplicar las mejores técnicas disponibles.
• No producir ninguna contaminación importante.
• Limitar, reciclar o eliminar los residuos de la forma menos contaminante.
• Maximizar la eficiencia energética.
• Prevenir accidentes y limitar su impacto.
• Llevar a cabo inspecciones medioambientales periódicas de las instalaciones.

En el marco del Pacto Verde Europeo, esta Directiva está también en revisión por parte de la Comisión Europea. En particular, los elementos principales de la revisión son:

• incluir más plantas industriales en el ámbito de la legislación (así, la nueva normativa se hará extensiva a las explotaciones ganaderas intensivas más grandes, incluidas las explotaciones de bovinos; el sector minero y las grandes plantas para la producción de pilas o baterías)
• aumentar la eficacia de los permisos;
• reducir los gastos administrativos;
• aumentar el acceso a la información, la transparencia y la participación pública;
• prestar más apoyo a las tecnologías transformadoras y a otros enfoques innovadores.

El 16 de marzo de 2023, los países de la UE alcanzaron en el seno del Consejo un acuerdo sobre una posición común de negociación, a partir de la propuesta presentada por la Comisión en marzo de 2022. El siguiente paso es la negociación con el Parlamento, y una vez que Parlamento y Consejo lleguen a un acuerdo la normativa se convertirá en legislación de la UE.

[1] European Network of Network Operators for Hydrogen (ENNOH)

[2] Generación de electricidad y calor; otras instalaciones de combustión que superan los 20 MW de potencia térmica nominal; refinerías de petróleo, acerías y plantas de producción de hierro, aluminio y otros metales, cemento, cal, vidrio, cerámica, pasta de papel y papel, cartón, química.

[3] La exposición de motivos de la Directiva justifica así el cambio en la formulación del objetivo de eficiencia energética: “En un principio, el objetivo de eficiencia energética de la Unión se fijó y se calculó utilizando como base de referencia las previsiones de la hipótesis de referencia de la UE de 2007 para 2030. El cambio en la metodología de Eurostat de cálculo del balance energético y las mejoras en las proyecciones de modelos posteriores requieren un cambio de la base de referencia. Así pues, utilizando el mismo enfoque para definir el objetivo, en particular, comparándolo con las previsiones futuras de referencia, la ambición del objetivo de eficiencia energética de la Unión para 2030 se establece en comparación con las previsiones de la hipótesis de referencia de la UE de 2020 para 2030, que reflejan las contribuciones nacionales de los planes nacionales de energía y clima. Con esta base de referencia actualizada, la Unión tendrá que aumentar su ambición en materia de eficiencia energética en al menos un 11,7 % en 2030 en comparación con el grado de esfuerzos de la hipótesis de referencia de la UE de 2020. La nueva forma de expresar el nivel de ambición de los objetivos de la Unión no afecta al grado real de esfuerzos que resulta necesario y corresponde a una reducción del 40,5 % en el caso del consumo de energía primaria y del 38 % en el caso del consumo de energía final en comparación con las previsiones de la hipótesis de referencia de la UE de 2007 para 2030”.