2.2. Políticas públicas para mejorar la eficiencia energética

Existe una gran variedad de instrumentos regulatorios, para solucionar los fallos de mercado y mitigar el efecto de las barreras sobre la eficiencia energética, que podrían agruparse en cuatro grandes áreas: instrumentos económicos de precio y cantidad, medidas de “mandato y control”, medidas destinadas a mejorar la información, la sensibilización y las posibilidades de los consumidores, y otros.

Figura 2‑1. Instrumentos con los que cuentan las políticas públicas para corregir fallos de mercado y mitigar las barreras a las mejoras de eficiencia energética. 
Fuente: Elaboración propia.

Las medidas económicas basadas en la introducción de señales de precios son puestas en marcha por los gobiernos para alcanzar un objetivo de eficiencia energética, asumiendo que un aumento de precios de los productos energéticos, tendrá como efecto una reducción en el consumo. Dentro de estas medidas destacan: precios que reflejen todos los costes de la energía y las externalidades, impuestos sobre el consumo de los productos energéticos y redefinición de la estructura de las tarifas.

El segundo grupo de instrumentos económicos corresponde al establecimiento de objetivos de eficiencia. Se trata de un instrumento económico de cantidad según el cual los gobiernos imponen a los distribuidores y/o comercializadores objetivos de reducción de consumo de sus clientes en un plazo determinado y son las propias empresas, por lo general, quienes pueden decidir qué procedimientos llevar a cabo para cumplir con estas obligaciones.

Los estándares son un instrumento caracterizado en la literatura en el apartado de “mandato & control”, y consisten en el establecimiento de normalización y requisitos mínimos obligatorios para los equipos consumidores (vehículos, edificios, electrodomésticos y otros equipos electrónicos). Suele considerarse una medida muy adecuada para conseguir mejoras de la eficiencia energética con carácter estructural.

Por otro lado, están aquellas medidas destinadas a mejorar la información, la sensibilización y las posibilidades de los consumidores.

Un último grupo de medidas regulatorias engloba disposiciones de diverso tipo que son instrumentadas en multitud de países de nuestro entorno. Entre ellas se destaca la adopción de estándares de construcción y reforma de edificios, la promoción de las empresas de servicios energéticos (ESCOs), reglamentaciones más exigentes para el sector público en lo referido a edificación y aceptación de proveedores, acuerdos voluntarios con empresas y financiación de I+D, entre otras. A continuacíón se analizan con más detalle las características de estos instrumentos regulatorios:

Precios e instrumentos fiscales. En este apartado se analizan las medidas económicas basadas en la introducción de señales de precios que ponen en marcha los gobiernos para alcanzar un objetivo de eficiencia energética, asumiendo que un aumento de precios, en este caso de los productos energéticos, tendrá como efecto -bajo el supuesto de una cierta elasticidad de la demanda [13] una reducción en el consumo. Dentro de estas medidas destacan:

• Precios que reflejen los costes de la energía y las externalidades.

• Establecimiento de impuestos sobre el consumo de los productos energéticos.

• Redefinición de la estructura de las tarifas, no tanto con el objetivo de reducción del consumo de forma agregada, como su redistribución a lo largo del día, para reducir los gastos ligados a la necesidad de cubrir una elevada demanda energética punta (lo que se conoce como “aplanamiento de la curva de carga”).

Entre los instrumentos económicos, los precios energéticos son considerados por muchos autores como la herramienta más útil para promocionar el ahorro y la eficiencia energética. En muchas ocasiones se muestra la necesidad de actuar sobre éstos ya que no incorporan las externalidades o no son lo suficientemente elevados como para que los consumidores tengan incentivos a racionalizar su consumo [14]. Algunos estudios van más allá de la utilización de los precios para lanzar señales que incentiven al ahorro energético y consideran, además, la hipótesis de innovación inducida por la que un aumento en los precios de la energía induce cambios tecnológicos que permiten una mejora en la eficiencia energética [15].

Por otra parte, el valor de la elasticidad se incrementa con el horizonte temporal. En efecto, en el corto plazo la demanda se reduce porque los consumidores reducen el uso de sus equipos (p.ej. incrementando la temperatura en los termostatos de sus aparatos de aire acondicionados, prestando más atención para no dejar encendidas luces innecesarias), mientras que en el largo plazo, a la hora de sustituir sus equipos, los consumidores prestarán más atención a la eficiencia energética y tenderán a adquirir equipos de menor consumo.

La introducción de nuevas figuras impositivas sobre los productos energéticos o el incremento de la carga de las existentes también se constituyen como un instrumento de precio de gran utilidad. Los impuestos son transparentes, compatibles con la heterogeneidad de los consumidores e incentivan por sí mismos el cambio tecnológico.

El análisis de la experiencia internacional muestra que multitud de países han optado por mecanismos de precio para desincentivar el consumo energético. En este sentido, es destacable que, en muchas ocasiones, cuando se utilizan impuestos energéticos, la recaudación del impuesto es compensada con la reducción de otras cargas. Este diseño corresponde a impuestos cuya intención es enviar señales a los consumidores sobre los costes reales de sus acciones y no a impuestos meramente recaudatorios. El destino de la recaudación, por otra parte, no es uniforme. En Alemania y Países Bajos se opta por reducir impuestos sobre la renta, mientras que en todos los casos examinados, una parte o la totalidad de la recaudación se utiliza para financiar proyectos de energías renovables o programas de eficiencia energética. En el caso de los Países Bajos y de Finlandia existen cuotas diferenciadas según el tipo de actividad del consumidor.

Objetivos en materia de eficiencia energética. Uno de los instrumentos de mercado que se está usando para fomentar la aplicación de soluciones de eficiencia energética en los hogares es el sistema de certificados blancos. Estos certificados blancos son una obligación fijada por la administración en forma de ahorro energético para un cierto periodo de tiempo. Por este sistema, las empresas están obligadas a reducir el consumo de sus clientes y, a medida que lo consigan, se les otorga estos certificados blancos. Los objetivos impuestos de reducción de consumo han de ser probados mediante estos certificados frente a un órgano verificador de un volumen predefinido de tales certificados, con lo cual en algunas ocasiones se genera un mercado de compra-venta para que en caso de no haber logrado el objetivo, quede la posibilidad de poder comprar certificados buscando evitar una multa, y en caso de tener un exceso de ellos, poder venderlos en el mercado.

Este sistema es muy novedoso y se aprecian ciertas diferencias en su aplicación, dependiendo del país en cuestión. La experiencia de los países que ya han probado este sistema en sus mercados se ha debatido en diversas jornadas entre los profesionales y los agentes implicados del sector. Por el momento ha habido tres reuniones de certificados blancos, en 2009, 2011 y 2013 [16]. La última reunión de certificados blancos celebrada en 2013 es la que más información aporta acerca de las ventajas, desventajas, problemas, y soluciones que aporta este método.

Durante esta última reunión, que tuvo lugar en Italia, se pudieron sacar ciertas conclusiones. En concreto, Italia es el país que más tiempo ha puesto a prueba este sistema de certificados blancos. Según su experiencia, la mayoría de medidas se promovieron desde el sector industrial (sobretodo cogeneración y energías renovables). Los implicados destacaron la dificultad que este sistema entrama para la administración y los agentes involucrados, lo cual genera continuos cambios del mecanismo. Además, se resaltó la elevada volatilidad del precio del certificado, lo cual aporta una gran incertidumbre en el mercado de los certificados blancos.

En el caso de Reino Unido, este país ha establecido dos planes a fin de promover y desarrollar este sector de la eficiencia energética. Uno de ellos es el denominado ECO (Energy Company Obligation). Tiene el mismo mecanismo de funcionamiento que los explicados anteriormente, de forma que el suministrador tiene obligaciones de reducción de consumo de sus clientes, pero se distingue en que tan solo se le aplica a empresas con alto volumen de negocio. En cuanto al segundo plan, éste es el llamado Green Deal (ver ¿Qué es la eficiencia energética?). Este plan busca acercar al cliente final la posibilidad de acometer un proyecto de eficiencia energética, ya que este plan financia las inversiones iniciales de los proyectos, que más tarde se irán pagando poco a poco dentro de la factura. En este caso, se resaltó la posibilidad de que este plan pudiera causar una perdida de equidad, haciendo que los hogares más pobres financiaran los proyectos de los hogares más ricos.

Por otra parte, Francia ha acometido dos periodos en los cuales ha estado presente este mecanismo, con un parón de dos años entre medias para mejorar los problemas surgidos. Una de las mejoras ha sido la de incluir a los distribuidores de productos petroliferos del sector transporte. Estos ejemplos aportan un conocimiento real de cómo funciona el mecanismo de certificados blancos, el cual de momento ha demostrado que tiene ciertas deficiencias que deberían resolverse.

Instrumentos de mandato y control: estándares. La introducción de estándares tecnológicos suele materializarse estableciendo un determinado nivel de eficiencia mínima en equipos, edificios o procesos industriales. Desde una perspectiva política la imposición de estándares tiene la gran ventaja política de que se trata de una medida cuyo coste no es fácilmente observable, ya que los consumidores no conocen qué parte del coste del equipo se debe a nuevos estándares establecidos por el regulador. Este elemento, unido a la relativamente baja complejidad administrativa de su implantación, ha propiciado que sea un instrumento muy utilizado.

La generalización de este instrumento, especialmente en la fase de introducción de nuevos equipos consumidores de energía, aporta una ventaja adicional, al simplificar su introducción posterior y permitiendo un menor coste añadido por el estándar requerido.

En el caso particular de los estándares de electrodomésticos de obligado cumplimiento, un estudio de Gillingham, Newell y Palmer concluye que se encuentran entre las medidas más efectivas de reducción del consumo energético[17], si bien reconocen que se enfrentan a las siguientes desventajas [18]:

• Podría producirse el fenómeno conocido como “efecto rebote” por el cual, ante una mejora en la eficiencia energética, el consumo energético global no disminuye proporcionalmente a esta mejora, al contrario de lo que cabría esperar, sino que incluso aumenta. Por ejemplo, ante el menor consumo por unidad de un determinado aparato eléctrico, un consumidor puede decidir utilizarlo más, con el resultado final de incluso incrementar el consumo energético.

• Es difícil fijar el requisito de eficiencia óptimo en el equilibrio entre costes y beneficios de establecer un determinado nivel.

• Los requisitos de eficiencia sobre los aparatos eléctricos pueden tener carácter regresivo. El sobrecoste que supone sobre los productos representa un mayor esfuerzo económico para los hogares más pobres, que posiblemente hagan un menor uso de ellos y por tanto preferirían reducir los costes de inversión a cambio de mayores costes de operación, como es la energía.

A pesar de estas desventajas, el análisis de la experiencia internacional sitúa estos instrumentos en una posición destacada para conseguir mejoras de eficiencia energética en el medio y largo plazo.

Mejoras en la información y las posibilidades de los consumidores. Dentro de este conjunto de medidas destacan las campañas de información, el etiquetado energético de equipamientos, las auditorías energéticas y la financiación de inversiones en eficiencia energética (donde prevalece la reducción impositiva, pero también existen subsidios). Existen, además, beneficios especiales para familias de baja renta, siendo destacables dentro de este ámbito los ejemplos de Reino Unido y Estados Unidos. A pesar de la importancia de conseguir un elevado grado de sensibilización en la sociedad en materia de eficiencia energética y de mejorar las posibilidades de los consumidores para acometer decisiones de consumo e inversión orientadas a reducir su consumo energético, la eficacia de este tipo de medidas se verá mitigada si los precios de la energía no incorporan todos los costes de suministro o si los consumidores no pueden estimar todos los costes asociados a su consumo de energía.

Otros instrumentos. Los denominados “instrumentos económicos” existentes para fomentar la inversión en proyectos de eficiencia energética pueden ser una gran herramienta para lograr ahorros importantes en consumo.  Estos instrumentos de origen económico pueden ser de diversa índole: la imposición de impuestos para tecnologías ineficientes, asignación de subvenciones a las eficientes, creación de sistemas de mercado, certificados blancos, etc. Sin embargo, no hay suficiente información sobre como de efectivos son los instrumentos fomentando el desarrollo del sector ya que la experiencia aún es algo limitada y no es posible analizarlo correctamente.

Un último grupo de medidas regulatorias engloba disposiciones de diversos tipos que son instrumentadas en la mayoría de los países de la UE. Entre ellas se destaca la adopción de estándares de construcción y reforma de edificios, la promoción de las empresas de servicios energéticos -ESEs- (ver Eficiencia energética y su potencial), reglamentaciones más exigentes para el sector público en lo referido a edificación y aceptación de proveedores, acuerdos voluntarios con empresas y financiación de I+D, entre otras.  En general, la efectividad de este tipo de disposiciones es difícil de prever, y dependerán de la existencia de un marco regulatorio que contenga los instrumentos económicos adecuados para incentivar las inversiones en eficiencia.