2.4. Garantía de suministro y planificación de las infraestructuras

Dado el carácter de servicio esencial del suministro eléctrico, una de las principales preocupaciones de las autoridades reguladoras, tanto nacionales como europeas, es la de garantizar que todos los consumidores tengan acceso a la energía eléctrica en igualdad de condiciones[76]. La LSE y sus respectivas modificaciones establecen que todos los consumidores tienen derecho a acceder y conectarse a las redes de transporte y distribución de energía eléctrica en el territorio nacional y que las empresas de distribución tienen la obligación de atender en condiciones de igualdad las demandas de nuevos suministros eléctricos y la ampliación de los existentes (ver Mecanismos de protección de los consumidores de electricidad y de gas en España).

El suministro de electricidad, así como la prestación de otros servicios energéticos, está condicionado por la idoneidad de las infraestructuras que dan soporte a las actividades relacionadas con el mismo. Debido a la naturaleza de las infraestructuras de redes, el periodo desde que se identifica la necesidad de invertir hasta la puesta en funcionamiento de las instalaciones suele extenderse varios años. La Ley 24/2013 del Sector Eléctrico (LSE), en su Artículo 4, establece que la planificación eléctrica tendrá carácter indicativo salvo en lo que se refiere a instalaciones de transporte y que dicha planificación será realizada por el Estado con la participación de las Comunidades Autónomas, siendo sometida al Congreso de los Diputados[77].

Esta planificación tiene en cuenta la previsión de la demanda eléctrica y debe respetar el principio de libre iniciativa empresarial en el sector de generación en términos que fomente un adecuado equilibrio entre la eficiencia del sistema, la seguridad de suministro y la protección del medio ambiente.

Los planes de desarrollo de la red de transporte, que se deberán incluir en la planificación eléctrica, recogerán las líneas de transporte y subestaciones previstas, abarcarán periodos de seis años e incluirán criterios y mecanismos de flexibilidad en cuanto a su implementación temporal para adaptarse a la evolución real de la demanda de electricidad, sin perjuicio de su revisión periódica cuando los parámetros y variables que sirvieron de base para su elaboración hubieran variado.

La planificación de la red de transporte de energía eléctrica se llevará a cabo sujetándose al principio de sostenibilidad económica y financiera del sistema eléctrico teniendo en cuenta los límites de inversión anual que se establezcan reglamentariamente.

Hasta el momento, la Administración ha elaborado cuatro documentos de planificación conjuntos para los sectores de electricidad y gas.

• En septiembre de 2002, se publicó el primero de ellos, que abarcaba el periodo 2002-2011.
• En el año 2006 se elaboró una revisión del citado documento donde se actualizaban 
• En mayo de 2008 se publicó el tercero de ellos, que abarcaba el periodo 2008-2016. [78]
• Por último, el 16 de octubre, el Consejo de Ministros aprueba el Plan de desarrollo de la Red de Transporte de Energía Eléctrica 2015-2020.

Por otro lado, el Gobierno podrá aprobar, con carácter indicativo, planes relativos al aprovechamiento energético de las fuentes de energía renovables y de eficiencia energética en el sector eléctrico, al objeto de favorecer el cumplimiento de los objetivos que pudieran establecerse para España en estas materias, derivados de la pertenencia a la Unión Europea.

El artículo 10 del Real Decreto-ley 13/2012 publicado en marzo de 2012 por el Gobierno establece que, el Operador del Sistema (REE) tiene que realizar una revisión de la nueva planificación con el objetivo de adaptarla a la situación económica nacional y a las nuevas previsiones de demanda y consumo de electricidad.

El proceso de liberalización del sector eléctrico. La Directiva 2003/54/CE estableció un calendario (Tabla 2‑4) de apertura y liberalización gradual del mercado minorista de electricidad, fijando como objetivo que antes del 1 de julio de 2007 todos los consumidores pudieran elegir libremente su proveedor de electricidad. En España, la liberalización del mercado minorista se inició en 1998, con la adopción de un calendario de elegibilidad progresivo que determinaba la posibilidad de elección de los consumidores para participar en el mercado eléctrico en función, en sus primeras etapas, del volumen de consumo, y luego, de la tensión de suministro. Este proceso culminó antes de lo previsto inicialmente el 1 de enero de 2003, fecha en la que se alcanzó la plena apertura del mercado. Desde entonces todos los consumidores pueden, desde esa fecha, contratar el suministro en condiciones libremente pactadas con el comercializador de su elección.

Tabla 2‑4. Calendario de elegibilidad para los consumidores de electricidad.
Fuente: CNMC y elaboración propia.

A lo largo de todo el periodo transcurrido desde la entrada en vigor de la primera LSE han coexistido dos modalidades de contratación, libre y regulada. Los denominados clientes cualificados[79] podían optar por negociar su suministro con los comercializadores en el mercado libre. Por otra parte, la participación obligatoria en el mercado de los distintos tipos de consumidor venía marcada por la desaparición de las tarifas integrales correspondientes. Hasta la desaparición de las tarifas integrales en alta tensión en julio de 2008, una gran parte de los clientes elegibles podían consumir a precios regulados fijados por la Administración.

La evolución de la participación de los consumidores en el mercado libre ha evolucionado de manera lenta y discontinua, en parte debido al calendario de elegibilidad y en parte debido a la existencia de tarifas integrales que desincentivaban la participación de los consumidores en el mercado.

A partir del 1 de enero de 2003, fecha en la que se alcanzó la elegibilidad plena para todos los consumidores, la participación en el mercado liberalizado se incrementó gradualmente hasta julio de 2005. A partir de ese momento, esta tendencia se invirtió debido al fuerte incremento de precios de la energía en el mercado eléctrico, que no se vio reflejado en las tarifas reguladas, generando un déficit estructural de ingresos en el sector (ver El déficit tarifario: qué es, consecuencias y solución). El descenso en los precios del mercado acaecido a partir del 2007, junto con la reducción de las tarifas de acceso y la desaparición de las tarifas reguladas de alta tensión el 1 de julio de 2008, provocó un nuevo incremento de tasa de participación en el mercado liberalizado.

Figura 2‑3. Proporción del consumo total y del número de consumidores en el mercado libre.
Fuente: CNMC y elaboración propia.

Según datos de la CNMC (Figura 2‑3), en 2017 el 40,9% de los clientes (menos del 1% del volumen de energía consumido) todavía están acogidos al Precio Voluntario para que Pequeño Consumidor (PVPC) (ver El precio voluntario para el pequeño consumidor), adquiriendo energía a un precio marcado por el Gobierno. Esto se debe a que esta tarifa es muy competitiva y resulta difícil encontrar mejores ofertas en el mercado libre: la media de un ahorro potencial anual en España se estima en menos de 5 €/año con respecto a la TUR, actualmente PVPC, mientras que en otros países como Alemania o Bélgica los ahorros pueden alcanzar hasta las 200 €/año y 190 €/año respectivamente [80]. Esto sugiere que hasta que se produzca una mayor liberalización del mercado, el PVPC va a seguir siendo la referencia para el consumidor doméstico.

El mercado ibérico de la electricidad (MIBEL). La colaboración entre España y Portugal para la creación de un Mercado Ibérico de la Electricidad se inició en 2001, tras la entrada en vigor de la primera Directiva comunitaria (Directiva 96/92/CE[81]). En noviembre de ese año se firmó un Protocolo de Colaboración entre los gobiernos de España y Portugal en el que se estableció un calendario para la integración gradual de los respectivos sistemas eléctricos en un mercado único ibérico, así como los principios rectores del MIBEL. Desde entonces se ha ido avanzando progresivamente en la creación del MIBEL con los sucesivos convenios y acuerdos alcanzados entre los dos gobiernos en los últimos años.[82]

El MIBEL es, por definición, un conjunto de mercados, organizados o no, donde se realizan transacciones de energía eléctrica y se negocian instrumentos financieros. Con la aparición del MIBEL se contribuye a crear un mercado regional cumpliendo con lo establecido en la Directiva 2003/54/CE[83] del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el Mercado Interior de la Electricidad, para favorecer los intercambios y la competencia entre las empresas de este sector.

La creación del MIBEL[84] implica que cualquier consumidor dentro de la península ibérica tiene la posibilidad de adquirir energía eléctrica, en un entorno de libre competencia, a cualquier productor o comercializador que actúe en Portugal o España. El principal objetivo del MIBEL es beneficiar a los consumidores de electricidad de los dos países mediante la integración de los respectivos sistemas eléctricos, desarrollando un mercado único competitivo que genere un precio de referencia único para toda la península Ibérica y permita a todos los participantes acceder libremente al mercado, en condiciones de igualdad de derechos y obligaciones, incentivando la eficiencia económica de las empresas que operan en el mercado.

La Comisión Europea junto con The Council of European Energy Regulators (CEER) han diseñado un modelo objetivo de cómo debería ser el Mercado Interior de la Electricidad en 2014. El objetivo de este modelo es asegurar un óptimo uso de las plantas de generación de electricidad y de la red de infraestructuras de transporte en toda Europa. La creación entre España y Portugal del MIBEL supone un adelanto en Europa con respecto a este modelo.