3.2. El esquema “cap and trade” en Europa y los incentivos a reducir emisiones

¿Qué es un esquema “cap and trade”? Un esquema “cap and trade” es un mecanismo de mercado para incentivar una determinada reducción de emisiones de gases de efecto invernadero (GEIs) al mínimo coste (ver El cambio climático y los acuerdos internacionales). El funcionamiento de este esquema se basa en dos conceptos clave: (a) la fijación de un tope de emisiones, y (b) la transferencia con un valor económico de derechos de emisión entre agentes (Figura 3‑5).

• “Cap” o tope de emisiones: se establece un tope máximo (o “cap”) de emisiones para un horizonte de varios años, el cual supone de por sí una reducción respecto a un nivel de emisiones de referencia dado (normalmente basado en datos históricos, como el volumen de emisiones en un determinado año). Se emiten derechos de emisión en una cantidad igual al tope antes establecido, los cuales son asignados entre las instalaciones correspondientes a los distintos sectores adscritos al esquema de acuerdo a algún método preestablecido (p.ej., reparto gratuito en base a emisiones históricas o a previsiones, subasta, etc.). Un derecho de emisión no es otra cosa que una licencia para emitir una cierta cantidad de GEIs. Así, bajo este esquema las emisiones de un agente han de estar respaldadas por los correspondientes derechos de emisión, que habrán de ser entregados a la autoridad competente que se determine. En caso contrario, es decir, en caso de emitir sin contar con el respaldo de los correspondientes derechos, se incurre en una significativa penalización, que sirve como desincentivo a este tipo de comportamientos.

• “Trade” o comercio de emisiones: en la medida en la que existe un número finito de derechos, estos tendrán un cierto valor. Factores determinantes de este valor serán, por un lado, la penalización (por definición el valor nunca la superará) y, por otro lado y muy especialmente, el coste de los “sustitutivos”, es decir, de aquellas medidas con las que los agentes puedan reducir sus emisiones (p.ej., mejoras tecnológicas), lo cual reduce a su vez la demanda de derechos y, por tanto, su valor. Así, el comercio de derechos es el mecanismo más efectivo para reducir las emisiones al mínimo coste para el conjunto de la sociedad, ya que el precio del derecho que se forma en el mercado tiende a reflejar el coste marginal de reducir las emisiones.

El esquema de comercio de emisiones europeo  (EU ETS). La UE puso en marcha el Esquema de Comercio de Emisiones (EU ETS, por sus siglas en inglés) con el objetivo de reducir las emisiones de GEIs de un modo coste-eficiente, sirviéndose para ello de un mecanismo del tipo “cap and trade” como el anteriormente descrito. Bajo este concepto la UE creó este esquema, disponiendo en su comienzo de cuatro elementos fundamentales:

• Se fija el tope de derechos de emisión para un horizonte temporal dado.

• Se definen los sectores económicos cuyas emisiones quedan adscritas al esquema (obligación de participar en el mismo), asignando inicialmente a sus instalaciones un cierto volumen de derechos gratuitamente.

• Se define un marco administrativo para el funcionamiento del esquema, bajo el cual las instalaciones han de entregar anualmente a la administración designada una cantidad de derechos equivalente a las emisiones de GEIs realmente realizadas.

• Adicionalmente, se trata de un esquema abierto a métodos alternativos para el cumplimiento del objetivo de reducción de emisiones. Efectivamente, se pueden aprovechar oportunidades que permitan reducir GEIs en otras partes del mundo de forma más eficiente, generando así derechos de emisión específicos adicionales. A estos métodos alternativos se les conoce como Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) y de Aplicación Conjunta.

Este programa ha constado hasta la fecha de dos fases, y recientemente ha comenzado la tercera, que durará hasta el 31 de diciembre de 2020.

La primera fase abarcó desde el 1 de enero de 2005 hasta el 31 de diciembre de 2007 y la segunda, del 1 de enero de 2008 hasta el 31 de diciembre del 2012. Ambas funcionaban de la misma manera:

• De acuerdo a la Directiva 2003/87/CE [90], los Estados miembro debían presentar, para cada una de las dos primeras fases un Plan Nacional de Asignación de Derechos de Emisión (PNA). A través del PNA, cada Estados miembro asignaba el conjunto de derechos que disponía, de acuerdo con los compromisos adquiridos en el Protocolo de Kioto, entre los sectores e instalaciones adscritos al esquema, incluyendo además una reserva de derechos para nuevos entrantes en dichos sectores.

• El reparto de derechos entre sectores e instalaciones dependía en estas dos primeras fases de criterios fijados por cada Estados miembro (p.ej., emisiones históricas, emisiones esperadas en el futuro), debiendo además ser en su mayor parte gratuita. En concreto, al menos el 95% de los derechos de la Fase I y el 90% de los de la Fase II debía ser asignado gratuitamente. La decisión de asignar derechos de forma gratuita fue una decisión política sobre cómo distribuir entre productores y consumidores la renta que generaba la asignación inicial de derechos.

• Al finalizar cada año, las instalaciones auditaban sus emisiones reales de GEIs y entregaban a la administración competente, antes del 30 de abril del año siguiente, un número de derechos de emisión equivalente al volumen de emisiones verificadas. Las emisiones que no estuvieran respaldadas por derechos estaban sujetas a una significativa penalización. Para cubrir las emisiones verificadas y evitar las penalizaciones, una instalación podía utilizar los derechos que le fueron asignados en el PNA o bien comprar derechos en el mercado.

• Los sectores adscritos al esquema, de acuerdo con la Directiva, eran las instalaciones de combustión de potencia térmica superior a 20 MW, las instalaciones de producción de energía eléctrica con potencia superior a 20 MW, refinerías, coquerías, cemento, cal, cerámica, vidrio, siderurgia, papel y cartón.

A partir de 2013 (comienzo de la Fase III) entró en vigor la Directiva de 2009/29/CE [91], que modificaba la Directiva 2003/87/CE [92]. Entre las modificaciones introducidas cabe destacar (Tabla 3‑4):

Tabla 3-4. Principales diferencias entre las fases I y II, con la fase III del EU ETS.
Fuente: Elaboración propia.

• Se establece el techo de emisiones fijo y unas normas de asignación comunes a nivel comunitario, disgregándose posteriormente a nivel de instalación sin necesidad de contar con Planes Nacionales de Asignación (PPNA). El techo de emisiones a 2020 consiste en una reducción del 21% frente a los niveles de 2005 para el conjunto de las emisiones de los sectores sometidos al esquema de comercio de emisiones

• La cantidad total a asignar a nivel europeo disminuirá linealmente un 1,74% anual durante el periodo 2013-2020.

• Además, se incluyen nuevos sectores como la industria química (petroquímica, producción de amoniaco, producción de ácido nítrico, adípico…), la del aluminio, cobre, zinc y metales no férreos en general, así como la captura, transporte y almacenamiento de CO2.

• A partir de 2013, se fija el mecanismo de subasta como método básico de asignación, aunque existen regímenes transitorios diferenciados para el sector eléctrico de determinados países (España no se incluye entre estas excepciones) y para sectores sometidos a riesgo de deslocalización. Estos últimos mantendrán inicialmente el 100% de la asignación gratuita.

¿Cómo se determina el precio de los derechos de emisión? El precio de los derechos de emisión de CO2 depende del equilibrio entre la oferta y la demanda en el mercado europeo de derechos. El principal determinante del precio de los derechos de emisión es, por un lado, su potencial escasez (la oferta de derechos de emisión depende del tope de emisiones que se fije – cuanto más restrictivo sea el límite global de emisiones menor será el número de derechos de emisión y mayor su precio) y, por otro lado, el coste de los “sustitutivos” para los potenciales demandantes de derechos (es decir, de aquellas medidas con las que sea posible reducir las emisiones – mejoras tecnológicos en las instalaciones existentes, nuevas instalaciones no emisoras o con bajas emisiones, mayor eficiencia en el consumo y gestión de la demanda, etc.).

En el conjunto del mercado, el precio de los derechos de emisión queda determinado por el coste de reducción de emisiones de la última instalación necesaria para cumplir con el “cap” (Figura 3‑6). El intercambio de derechos de emisión garantiza que las instalaciones con costes de reducción de emisiones menores serán las que inviertan en los equipos necesarios para reducir las mismas, por lo que el coste global de alcanzar el objetivo de reducción de emisiones será el mínimo posible para el conjunto de la sociedad.

El esquema “cap and trade” genera incentivos económicos para que las instalaciones que pueden reducir sus emisiones al menor coste inviertan en la tecnología necesaria (filtros, tratamiento y/o almacenamiento de CO2, etc.) y vendan los derechos de emisión correspondientes a la reducción obtenida en el mercado si el precio de los derechos es superior al coste de la inversión realizada.

Las instalaciones para las que sea más caro reducir las emisiones tendrán un incentivo a no reducir las emisiones y comprar derechos de emisión para evitar penalizaciones, siempre que el precio de los derechos de emisión en el mercado esté por debajo del coste de los equipos y tecnologías necesarias para reducir las emisiones.

En suma, las instalaciones que emiten CO2 y a las que se les han asignado derechos de emisión en el PNA se enfrentan a la decisión entre: (a) invertir en reducir las emisiones, evitando así tener que usar un derecho de emisión asignado gratuitamente y vender el derecho en el mercado o (b) utilizar el derecho de emisión asignado para producir (Figura 3‑7).

Un intercambio de derechos entre dos instalaciones con distintos costes de reducción de emisiones mediante el cual la instalación con costes más elevados compra el derecho de emisión a la instalación con costes menores es beneficioso para ambas partes, lo que genera el incentivo al intercambio. La Tabla 3‑5 muestra, a través de un ejemplo, cómo funciona el incentivo al intercambio.

Tabla 3-5. Incentivo al intercambio de derechos de emisión.
Fuente: Elaboración propia.

La obligación de entregar derechos de emisión a la Administración por cada tonelada de CO2 emitida supone un incremento de los costes de generación de las tecnologías que emiten CO2 (ver La internalización del coste del CO2 en el precio de la energía). Como este incremento del coste de generación no es igual para todas las tecnologías de generación, al ser las emisiones por MWh generado distintas, cambia su competitividad en el mercado, generando incentivos a la inversión en las tecnologías menos contaminantes. Así, el esquema “cap and trade” no sólo incentiva el cambio tecnológico (mix de generación con una emisión media por MWh producido menor), sino también el cambio en el orden de mérito del mercado (las tecnologías con menor emisión media por MWh producido ganan competitividad).

En teoría, suponiendo un crecimiento económico sostenido a medio o largo plazo y límites de emisiones cada vez más restrictivos en el futuro, el precio de los derechos de emisión sería cada vez mayor, al ser más costoso alcanzar reducciones adicionales de emisiones (Figura 3‑8).

Figura 3-8. Efecto de un cap más restrictivo sobre el precio de los derechos de emisión.
Fuente: Elaboración propia.

La entrada de tecnologías no emisoras (como las energías renovables) o menos contaminantes (como los ciclos combinados que sustituyen a centrales de carbón o fuelóleo en la cobertura de la demanda), ayudan a contener el coste total de reducción de emisiones para cumplir el “cap”. Efectivamente, estas tecnologías desplazan generación más emisora, con lo que alivian el esfuerzo de reducción de emisiones que deberá ser realizado por las tecnologías más contaminantes, impulsando así a la baja el precio de los derechos de emisión (Figura 3‑9).