6.4. El déficit tarifario en el sector del gas natural: qué es, consecuencias y solución

Al igual que ocurre en el sector eléctrico, el sistema gasista incluye algunas actividades que, por sus características, están sujetas a significativas economías de escala y pueden considerarse como monopolios naturales. (Ver Actividades reguladas y actividades en libre competencia). Estas actividades (regasificación, almacenamiento básico, transporte y distribución) se encuentran sujetas a un esquema de ingresos regulados, mientras que otras actividades, como el aprovisionamiento y la comercialización de energía, se desarrollan en un régimen de libre competencia.

Como se ha comentado en la sección anterior, los costes regulados del sistema gasista español -transporte, distribución, regasificación, almacenamiento, y otros costes o servicios así estipulados- se cubren mediante el cobro de peajes y cánones por la utilización de los distintos servicios del sistema gasista. (Ver Peajes de acceso de gas natural).

El Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital (MINETAD) es quien aprueba anualmente los peajes y cánones a pagar por el consumidor. La correcta fijación de estos peajes es importante, ya que por una parte debe asegurar la cobertura de todos los costes regulados del sistema, pero por otro debe permitir que el gas mantenga o mejore su competitividad frente a otros combustibles alternativos.

Tal y como se recoge en la Figura 6‑5 las actividades reguladas del sistema gasista español han cerrado el año 2016 con un déficit de 108 Millones de euros, cifra que se podría ver incrementada otros 81 Millones de euros en 2017, lo que sitúa al Gobierno cerca de del límite por el cual debe elevar los peajes que los consumidores pagan . Este déficit se ha originado por una evolución desacompasada entre los costes del sistema gasista derivada de la planificación vinculante y la evolución de la demanda en un entorno afectado por la situación económica desfavorable.

Figura 6-5. Análisis de ingresos/costes sistema gasista 2016 [M€]. 
Fuente: CNMC. Informe sobre la liquidación provisional número 14 de 2016 del sector del Gas.

Origen del déficit tarifario en el sector del gas. Para entender la situación actual de déficit en la que se encuentra el sector gasista en España hay que explicar primero que la construcción de nuevas infraestructuras en el sector está sujeta a una Planificación vinculante aprobada por el Ministerio de Industria, Energía y Turismo. Dado que las infraestructuras gasistas tienen un dilatado plazo de construcción, la decisión de inversión debe tomarse con bastante anticipación, y en base a las mejores estimaciones disponibles en el momento de cómo va a evolucionar la demanda de gas en los años futuros, estimaciones que no siempre se cumplen.

En el periodo que abarca desde 2000 hasta 2008 el consumo de gas natural en España experimentó un importante despegue, especialmente notable en el caso de los ciclos combinados, con crecimientos de hasta dos dígitos. La última Planificación vinculante, que comprendía el periodo 2008-2016, fue aprobada en mayo 2008, momento en el que la demanda de gas alcanzó su máximo histórico, por lo que la senda de demanda prevista continuaba siendo claramente creciente, y consiguientemente se dibujaba un escenario expansionista de construcción de infraestructuras. (Ver La cadena de valor del gas natural).

Pero desde el año 2009 la tendencia se ha invertido, y la crisis económica ha provocado una importante bajada del consumo, especialmente notable en el caso de los ciclos combinados. El descenso de la demanda de gas ha dado lugar, además de la consiguiente disminución de los ingresos derivados del uso de las infraestructuras gasistas, a una notable infrautilización de las infraestructuras. Sin embargo, el coste de las actividades reguladas ha seguido incrementándose a medida que se incorporaban nuevas inversiones al sistema, que seguían la senda de construcción definida en la Planificación.

Por tanto, el incremento de coste, unido al descenso de ingresos, han provocado la aparición de un incipiente déficit en el sector gasista, que aunque no alcanza las dimensiones del déficit eléctrico, debe ser controlado para evitar que puedan aparecer desequilibrios estructurales en el sistema gasista.

La Figura 6‑6 muestra la evolución histórica del déficit en los últimos años:

Figura 6-6. Informe sobre el estado actual de la deuda del sistema gasista. 
Fuente: Comisión Nacional de Mercados y Competencia (CNMC).

Medidas adoptadas para solventarlo. Vista la gravedad de la situación, el Gobierno aprobó una serie de medidas de contención de costes (RD-Ley 13/2012 y otras), encaminadas a paralizar todas aquellas inversiones en el sector que no fuesen absolutamente imprescindibles y algunos ajustes retributivos adicionales. Dado que para los próximos años no se espera todavía una recuperación del consumo de gas, el objetivo de estas medidas era contener el coste de las actividades reguladas para que mantenga en unos niveles razonables, eficientes y competitivos, para así asegurar la competitividad del gas natural en relación con otros combustibles alternativos.

En particular las medidas que se establecieron en 2012 fueron las siguientes:

• Suspensión de la tramitación de procedimientos a nuevas plantas de regasificación peninsulares.
• Paralización de la puesta en servicio (hibernación) de la planta de regasificación de Musel hasta que el crecimiento de la demanda lo justifique.
• Suspensión de la concesión de autorización administrativa a nuevas infraestructuras de transporte y estaciones de regulación y medida (salvo los ligados a las conexiones internacionales de Larrau y Biriatou).
• Se revisa la retribución de los nuevos almacenamientos:
• Ampliación de 10 a 20 años del periodo de amortización de los almacenamientos subterráneos, laminando de este modo la retribución a percibir.
• La retribución devengada en cada año «n» será abonada a lo largo del año «n+1» y en un mismo año natural no se abonarán retribuciones devengadas en más de un año natural.
• Se elimina la posibilidad de obtener retribución provisional, ya que el devengo de la retribución se produce desde el día siguiente al de puesta en servicio comercial.
• Los contratos de operación y mantenimiento deberán adjudicarse por concurrencia.
• Podrán realizarse auditorías de coste.
• Eliminación de retribuciones específicas a la actividad de distribución, que se habían diseñado para incentivar la gasificación de nuevos municipios. Restricción en la aplicación del peaje interrumpible, incremento de peaje a corto plazo y empleo de saldos remanentes de la Comisión Nacional de Energía (CNE) y del Instituto para la Diversificación y el Ahorro de Energía (IDAE).
• Incremento de los peajes de acceso en un 5% desde el segundo trimestre de 2012 (a excepción de los peajes para almacenamiento subterráneo).

Adicionalmente, a finales de año la Orden IET/2812/2012 recoge más medidas para solucionar el problema del déficit, modificando el factor de eficiencia f, a valor 0 para el año 2013, con impacto en las actividades de transporte y distribución.

Finalmente, en julio de 2014, el Gobierno publicó el Real Decreto-ley 8/2014[46] con el objetivo de establecer medidas para la mejora de la sostenibilidad económica del sector.

El desajuste entre ingresos y gastos acumulado a 31 de diciembre de 2016 se estima en 2.471 millones de euros aproximadamente, por ello, se hace necesaria una reforma del régimen retributivo del sector de gas natural basado en el principio de la sostenibilidad económica y en el equilibrio económico a largo plazo.

Este principio establece que cualquier medida que suponga un incremento de coste para el sistema gasista o una reducción de ingresos deberá incorporar una reducción equivalente de otras partidas de costes o un incremento equivalente de ingresos que asegure el equilibrio del sistema. Este principio se refuerza con la obligación de revisión automática de los peajes y cánones que correspondan si el desajuste anual entre ingresos y gastos del sistema supera los siguientes umbrales:

• 10% de los ingresos liquidables del ejercicio
• 15% de los ingresos liquidables del ejercicio más anualidades reconocidas y pendientes de amortizar

La parte del desajuste que, sin sobrepasar los citados límites, no se compense por subida de peajes y cánones será financiada por todos los sujetos del sistema de liquidación, de forma proporcional a la retribución que les corresponda por la actividad que realicen. Estos sujetos tendrán derecho a cobrar este desajuste durante los 5 años siguientes y se les reconocerá tipo de interés de mercado.

Por otro lado, el principio de sostenibilidad económica y financiera debe entenderse de forma que los ingresos generados por el uso de las instalaciones satisfagan la totalidad de los costes del sistema. En las metodologías retributivas reguladas en el sector del gas natural se considerarán los costes necesarios para realizar la actividad por una empresa eficiente y bien gestionada, bajo del principio de realización de la actividad al menor coste para el sistema.

Se fijan periodos regulatorios de seis años para establecer la retribución de las actividades reguladas, con la posibilidad de ajustes cada tres años de los parámetros retributivos del sistema, entre otros los valores unitarios de referencia por clientes y ventas, costes de operación y mantenimiento, factores de mejora de productividad, etc en caso de que se produzcan variaciones significativas de las partidas de ingresos y costes.

El presente Real Decreto- ley establece una metodología de cálculo común para todas las instalaciones de la red básica, que toma como base el valor neto anual de los activos. Esta retribución se compone de un término fijo por disponibilidad de la instalación y un término variable por continuidad de suministro.

En relación a las instalaciones de distribución se mantiene la retribución para cada empresa distribuidora para el conjunto de sus instalaciones en función de los clientes conectados a las mismas y el volumen de gas suministrado. (Se eliminan las actualizaciones automáticas en función del IPC e IPRI)

El déficit acumulado del sistema gasista a 31 de diciembre, será financiado por los titulares de las instalaciones durante un periodo de 15 años, reconociéndose un tipo de interés equivalente al de mercado.